rapport de la chambre regionale des comptes sur la gestion de l’equipe municipale

VOUS TROUVEREZ CI-APRES LE RAPPORT DE LA  CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES SUR LA GESTION DE NOTRE COMMUNE PAR NOS ELUS DEPUIS L’ANNEE 2009. 

COMME NOUS EN AVONS L’HABITUDE NOUS  AJOUTERONS NOS COMMENTAIRES A CE RAPPORT.

 

Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes

Chambre régionale
des comptes
Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes
COMMUNE DE SAINT MARTIN DE RE

Années 2009 et suivantes

SOMMAIRE

LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT 3
LES RECOMMANDATIONS 6
LA PROCEDURE 7
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES 8
1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES DE LA COMMUNE 8
2. LES MODALITES D’ADMINISTRATION DE LA COMMUNE 10
3. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES 11
4. LA SITUATION FINANCIERE 12
4.1. L’analyse du budget principal 12
4.2. . La gestion de deux budgets annexes 16
5. LA GESTION DU PERSONNEL 18
6. LA POLITIQUE DE LA COMMUNE EN MATIERE D’URBANISME ET DE PREVENTION DES RISQUES LITTORAUX 19
6.1. Le plan d’occupation des sols et son évolution 20
6.2. L’information du public sur les risques susceptibles d’affecter l’habitat et l’urbanisme 20
6.3. La révision en cours du plan de prévention des risques littoraux 21
6.4. L’exercice par la commune de la police administrative en matière d’urbanisme 31

LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT

La commune de Saint-Martin-de-Ré comptait en 2012 une population permanente de 2 415 habitants soit 8,5 % de moins qu’en 2007. Elle dispose d’un patrimoine touristique important.

LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES
La commune est membre de la Communauté de communes (CdC) de l’ile de Ré qui a pris depuis 2010 de nombreuses nouvelles compétences. Celle afférente à la promotion du tourisme, qui restait depuis 2008 partagée avec les communes, sera exercée exclusivement par la CdC de l’ile de Ré à partir de 2016. Le schéma de mutualisation des services entre la CdC de l’ile de Ré et ses communes membres n’a pu être arrêté au 31 décembre 2015, en raison de la nécessité d’intégrer les changements législatifs récents qui induiront de nouveaux transferts de compétences.
La commune adhère au Syndicat mixte départemental de la voierie des communes de la Charente-Maritime dans des conditions juridiques confuses qui devraient être clarifiées.
La commune n’a pas établi que le conseil municipal était régulièrement informé des comptes rendus et des rapports sur les activités des établissements publics de coopération intercommunale dont elle est membre.

LES MODALITES D’ADMINISTRATION
Le conseil municipal a délégué diverses attributions au maire en continuant malgré tout à les exercer, ce qui apparaît irrégulier.

LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
Le montant des encours de dette figurant aux annexes des comptes administratifs ne correspond pas strictement avec ceux figurant aux comptes de gestion produits par le comptable. La commune dispose par ailleurs d’une vingtaine de régies de recettes pour lesquelles elle devrait instituer des modalités de contrôle.

LA SITUATION FINANCIERE DU BUDGET PRINCIPAL
Le budget principal de Saint-Martin-de-Ré présente en fin 2014 une situation financière de plus en plus tendue, du fait de son endettement croissant suite aux importantes opérations d’investissement réalisées au cours de la période 2009-2014. Cette situation nécessite une attention particulière de la commune, dans un contexte où les dotations de l’Etat sont vouées à diminuer et alors même que certaines charges de fonctionnement, en particulier celles afférentes au personnel, ont augmenté rapidement, ce qui a provoqué l’apparition, après 2012, d’un effet de « ciseau » préoccupant entre, d’une part, des produits de gestion en baisse et d’autre part, des charges de gestion en augmentation. La commune est assez durablement endettée, avec des niveaux d’annuités de l’emprunt qui demeureront élevés jusqu’en 2019-2020. L’ensemble de ces éléments devrait amener la commune à faire preuve de prudence et de rigueur dans sa gestion et à n’engager de nouvelles dépenses d’investissement que dans le cadre d’une étude prospective pluriannuelle réaliste qui en intègre l’ensemble des implications et qui permette de garantir leur financement pluriannuel.

LES BUDGETS ANNEXES
Le budget annexe du port nécessite une attention particulière de la part de la commune, eu égard notamment à l’existence de résultats de fonctionnement déficitaires depuis 2013. Le budget annexe camping, géré en régie directe, devrait faire l’objet d’une organisation avec un conseil d’exploitation, un directeur et un règlement intérieur. Ces deux budgets annexes devraient être dotés de comptes distincts au Trésor.

LA GESTION DU PERSONNEL
Le conseil municipal avait délibéré en 2002 sur le passage aux 35 heures ; mais cette délibération devrait être revue pour ce qui est de ses modalités particulières d’organisation selon les filières. Par ailleurs, la « journée du maire » dont bénéficient les agents est dépourvue de base légale.
Le conseil municipal a délibéré le 22 mai 1987 pour budgétiser le versement aux agents d’un « complément de rémunération » relevant des avantages acquis au titre de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Il a, par la suite, augmenté chaque année le montant de ce « complément » alors que cela n’était pas prévu par la délibération susmentionnée, la pratique de telles revalorisations ne pouvant donc être elle-même considérée comme un avantage régulièrement acquis.

 

 

LA POLITIQUE EN MATIERE D’URBANISME ET DE PREVENTION DES RISQUES LITTORAUX
Le plan d’occupation des sols
La commune de Saint-Martin-de-Ré, actuellement couverte par un plan d’occupation des sols (POS), a prescrit en janvier 2011 sa révision pour le transformer en plan local d’urbanisme (PLU). Mais cette procédure ne pourra être menée à terme, la CdC de l’ile de Ré s’étant vu transférer cette compétence en novembre 2015 et ayant également prescrit l’élaboration d’un PLU intercommunal. La validité du POS est maintenue jusqu’en 2019 inclus.
L’évènement Xynthia et la révision du plan de prévention des risques littoraux
La tempête Xynthia des 27 et 28 février 2010 a durement frappé l’île de Ré. Dans l’urgence, l’Etat a notamment défini des zones « noires » d’extrême danger dans deux communes de l’ile, à l’intérieur desquelles étaient prévues l’expropriation et la destruction des habitations. Ce processus, mené dans un premier temps avec une certaine précipitation, a suscité des incompréhensions et a abouti à certaines acquisitions amiables dont l’utilité et le coût a fait débat. A ce jour, 14 biens ont été acquis à l’amiable sur l’ile et il en reste un à exproprier.
A partir de février 2012, l’Etat a engagé la révision du plan de prévention des risques de 2002, qui avait montré ses insuffisances. Les premières projections qu’il a réalisées concernant les cartes de niveaux d’eau étaient destinées à faire prendre conscience du risque maximum. Devant l’inquiétude suscitée et aux fins de disposer d’une méthode alternative, la CdC de l’ile de Ré a fait procéder, à ses propres frais, à des études confiées à un groupement incluant notamment un cabinet d’ingénierie et un expert néerlandais.
La différence d’approche porte pour l’essentiel sur la manière dont sont pris en compte les ouvrages de protection existants : l’étude réalisée pour l’Etat se base sur des hypothèses forfaitaires définies par la circulaire ministérielle du 27 juillet 2011 tandis que l’étude réalisée pour la CdC de l’ile de Ré repose sur un scénario de défaillance des digues qui reproduit l’évènement Xynthia. La comparaison des cartographies d’aléas issues de ces modélisations révèle des désaccords assez importants dans le cas des communes du nord de l’île mais bien moindres et/ou très localisés pour les communes du sud, dont celle de Saint-Martin-de­ Ré.
L’Etat a fait expertiser en mars et juillet 2013 les études qui avaient été réalisées pour son propre compte. Il a également fait expertiser en juin 2014 les études réalisées pour la communauté de communes. Il en a conclu qu’il convenait, pour l’essentiel, de conserver son approche initiale, tout en y intégrant, à la marge, certains éléments des études réalisées pour la CdC de l’ile de Ré, pour ce qui concerne les parapets et les bris de digues.
Début novembre 2014, la préfète de Charente-Maritime a transmis aux élus les cartes d’aléas devant servir de base pour l’élaboration du règlement du plan de prévention. L’Etat considère qu’il convient désormais d’achever l’élaboration de ce plan sur ces bases, tout en envisageant sa révision future lorsque l’important programme de programme de travaux de protection actuellement en cours sera achevé. Il propose aussi de conduire une réflexion portant sur l’éventuelle création d’une zone d’intérêt stratégique dans une commune.

La situation reste cependant très conflictuelle. Aucun des élus de l’île rencontrés au cours du contrôle ne conteste la compétence incombant à l’Etat en matière d’élaboration du plan de prévention des risques. Pour autant, certains d’entre eux ont exprimé le sentiment de n’avoir, à ce jour, pas été suffisamment écoutés dans le cadre de la concertation et ont exprimé, par ailleurs, leurs doutes quant à la totale cohérence de la position de l’Etat.
Ces désaccords persistants ont des conséquences importantes sur le processus d’instruction et de délivrance des autorisations d’utilisation du sol. En effet, la CdC de l’ile de Ré instruit depuis octobre 2014 la plupart de ces demandes pour le compte de ses communes membres, les maires restant compétents pour prendre les décisions. Pour apprécier le risque d’inondation, les services instructeurs prennent certes en compte les cartes d’aléas et les éléments portés à connaissance par l’Etat, mais aussi les cartes d’aléas réalisées pour la CdC de l’ile de Ré, ce qui génère certaines divergences d’analyse avec les services de l’Etat en charge du contrôle de légalité. Il en résulte une multiplication des déférés préfectoraux devant les juridictions administratives : depuis fin 2011, trente recours assortis de demandes de suspension ont été dénombrés pour les communes du nord de l’ile. Si le tribunal administratif a, dans un premier temps, suivi la position de l’Etat, il a modifié son approche à partir de mars 2015. Cependant, dans plusieurs arrêts plus récents, la cour administrative d’appel a annulé des jugements de première instance sur la base d’une appréciation du risque de submersion qui rejoint davantage celle des services de l’Etat. De nombreux contentieux sont encore en cours.
Cette situation dans laquelle les juridictions administratives doivent arbitrer au cas par cas les situations individuelles n’apparaît optimale ni pour ce qui est d’une approche d’ensemble de la prévention du risque submersion sur les zones à risques de l’île de Ré, ni pour ce qui est de la sécurité juridique des actes pris par les maires concernés. Elle ne pourra vraisemblablement se résoudre que par l’achèvement de la révision du plan de prévention des risques, qui fera alors sans doute aussi l’objet d’un recours devant les juridictions administratives, lesquelles seraient alors amenées à se prononcer globalement.
La délivrance des autorisations d’urbanisme
La commune de Saint-Martin-de-Ré a produit divers éléments sur sa procédure d’instruction, de délivrance et de suivi des demandes d’autorisations d’utilisation du sol. Elle a notamment pour objectif de limiter au minimum le nombre de décisions tacites, ce dont attestent les éléments statistiques produits en cours d’instruction, même s’il reste encore quelques marges de progression en ce domaine.

LES RECOMMANDATIONS

Les recommandations et rappels d’obligations juridiques de la Chambre donnent lieu à un suivi de leur mise en œuvre.

Les cotations utilisées sont les suivantes :

– « recommandation ou rappels d obligation juridique totalement mis en œuvre »

  • « recommandation ou rappel d obligation juridiques partiellement mis en œuvre » (qui a fait l’objet d’un commencement d’exécution ou d’un engagement à les mettre en œuvre)
  • « recommandation ou rappel d obligations juridique à suivre » (qui, pour diverses raisons, n’a pas fait l’objet d’une mise en œuvre totale ou partielle)

– « recommandation ou rappels d obligations juridiques devenu sans objet »

Ce suivi intervient soit immédiatement au vu des réponses apportées entre la notification du rapport d’observations provisoires et celles du rapport d’observations définitives, soit lors du contrôle suivant.

Les deux fiches suivantes établissent les listes des recommandations et rappels d’obligations juridiques formulés par la Chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes et les suites qui leur ont été réservées

Recommandations faites au cours du présent contrôle et partiellement mises en œuvre 
            Mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales relatives à l’information du conseil municipal sur les activités des EPCI dont la commune est membre

Recommandations faites au cours du présent contrôle et restant à suivre

  1. Doter le camping, géré en régie directe, d’une organisation administrative, d’ un conseil d’exploitation , d’ un directeur et d’ un règlement intérieur conformes aux dispositions des articles 1412-1, R. 1412-1,
  2. 2221-1 à 14, R. 2221-1 à 17 et R. 2221-63 à 94 du code général des collectivités territoriales.
  3. Doter les deux budgets annexes du port et du camping, qui sont tous les deux des services publics industriels et commerciaux (SPIC) gérés en régie directe, de comptes distincts au Trésor et mettre un terme au rattachement de leurs trésoreries au budget principal par le biais du compte 451 .
  4. Faire délibérer à nouveau le conseil municipal sur le temps de travail des agents, en application de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et des décrets n° 2001-623 du 12 juillet 2001 et 2000- 815 du 25 août 2000 afin que soient adoptées des dispositions claires et conformes à la réalité permettant de garantir que tous les agents effectuent bien l’horaire annuel règlementaire de 1607
  5. Mettre un terme aux majorations annuelles irrégulières de la prime de fin d’année versée sur le fondement de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et revenir aux dispositions initiales fixées pour cet avantage collectivement acquis par le conseil municipal le 22 mai 1987.

LA PROCEDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Saint-Martin-de-Ré depuis 2009 a été effectué dans le cadre du programme 2015 de la Chambre régionale des comptes (CRC).

L’ouverture du contrôle a été notifiée à M. Patrice DECHELETTE, maire, par courrier du 9 avril 2015. Un entretien de début de contrôle s’est déroulé le 17 avril 2015 par téléphone.
L’entretien de fin de contrôle prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 11 décembre 2015.

Lors de sa séance du 11 février 2016, la Chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 16 mars 2016 à l’ordonnateur. Un extrait des observations le concernant a été adressé au président du syndicat mixte départemental de la voierie des communes de la Charente-Maritime. Des communications administratives ont été adressées, sur divers sujets, au préfet de Charente-Maritime et à la comptable de la commune.

M. le maire a répondu par courrier du 13 mai 2016, enregistré au greffe de la Chambre le 14 mai 2016 .

Le président du syndicat mixte départemental de la voierie a répondu par courrier du 8 avril 2016, enregistré au greffe de la Chambre le 12 avril 2016.

Le préfet de Charente-Maritime a fait part de quelques éléments concernant ce même syndicat, par courrier du 18 avril 2016.

Lors de son délibéré du 19 juillet 2016, la Chambre a retenu les observations définitives suivantes .

LES OBSERVATIONS DEFINITIVES

1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES DE LA COMMUNE
La commune de Saint-Martin-de-Ré est le chef-lieu du canton de l’île de Ré. Selon les données disponibles sur le site internet de l’INSEE, si la population permanente de la commune avait fortement augmenté entre 1975 et 1999 (date à laquelle elle atteignait 2 637 habitants), elle n’a depuis cessé de baisser pour s’établir à 2 415 habitants en 2012. Cette diminution s’explique par l’augmentation du nombre de logements vacants (+ 122 depuis 1999) et par la légère diminution (- 5) du nombre de résidences principales entre 2007 et 2012. Par ailleurs, le nombre de résidences secondaires et logements occasionnels, qui avait a augmenté de 382 entre 1999 et 2007, a baissé de 145 entre 2007 et 2012.

Par décret du 9 juillet 1985, la commune a été classée station de tourisme. Ce classement ancien sera à renouveler pour le 1er janvier 2018. Dans cette perspective, par arrêté préfectoral du 14 avril 2009, la commune s’est vue reconnaître la dénomination de commune touristique pour une durée de 5 ans, renouvelée en 2014.

La commune dispose d’un patrimoine historique important : les ouvrages fortifiés de Vauban sont inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO depuis 2008 et plusieurs autres sites sont classés monuments historiques. Saint-Martin-de-Ré est labellisée « Villes et Pays d’art et d’histoire ». Par ailleurs, son port doté d’un bassin à flot, est l’un des plus importants de l’île.
Les transferts de compétences à la Communauté de communes de l’lle de ré

La commune de Saint-Martin-de-Ré est membre de la communauté de communes (CdC) de l’ile de Ré, créée en 1993, qui regroupe les dix communes de l’ile de Ré.

Depuis 2010, les transferts de compétences communales à cette communauté de communes se sont fortement accrus (logements à loyers maîtrisés, électricité photovoltaïque et actions en faveur de la petite enfance et adolescence, réalisation d’un programme d’actions de prévention contre les inondations, aménagement et gestion de l’équipement culturel La Maline, suivi du trait de côte et aménagement paysager communautaire, actions en faveur du secteur patrimonial, entretien des chemins d’intérêt communautaire et instruction des autorisations d’occupation du sol.

Ces transferts de compétence successifs n’ont donné lieu à aucun transfert financier, de personnel ou de matériel en provenance des communes.

Le champ de compétences de la CdC de l’ile de Ré s’est encore accru récemment, en septembre et octobre 2015, avec le transfert, suite à la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la république (Loi NOTRe), de la totalité de la compétence en matière de tourisme, assortie, à compter du 1er janvier 2016, de l’instauration d’une taxe de séjour au niveau communautaire ainsi que de la création d’un office de tourisme intercommunal. L’ensemble du personnel communal auparavant affecté aux offices de tourismes communaux devrait être transféré au niveau communautaire. Cette évolution permettra donc de clarifier la situation qui était jusqu’alors assez confuse pour ce qui est des attributions respectives. En effet, d’une part, les communes, dont celles de Saint-Martin-de-Ré, disposaient d’offices de tourisme communaux et adhéraient à une association ayant pour objet la promotion touristique de l’ile, et, d’autre part, la CdC de l’ile de Ré était elle-même dotée d’une compétence de promotion du tourisme.

Plus récemment, en décembre 2015, la CdC de l’lle de Ré a également pris la compétence d’élaboration des plans locaux d’urbanisme . Ses compétences devraient encore s’élargir à l’avenir puisque la gestion de l’eau et de l’assainissement deviendra une compétence obligatoire des communautés de communes à partir de 2020 .

Par ailleurs, l’article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales prévoit l’élaboration, avant le 31 décembre 2015, d’un schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre entre l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres ; dans ce cadre, des conventions régies par l’article L. 5111-1 du même code peuvent être conclues. Quant à l’article L. 5211-4-2 du même code, il prévoit la possibilité de créer des services communs. La CdC de l’lle de Ré avait lancé en avril 2015 une procédure de marché en vue d’une mission d’assistance et de conseil dans l’élaboration d’un schéma de mutualisation. Toutefois , celui-ci n’a pas été adopté avant la fin 2015, ce retard ayant été expliqué notamment par la nécessité d’intégrer dans la réflexion les nouvelles compétences prises par la CdC de l’ile de Ré au cours de l’année 2015 .

Certaines mutualisations ont cependant déjà été mises en place : création à partir de novembre 2014 du service d’instruction de la plupart des demandes d’autorisation en matière d’urbanisme, création d’un emploi intercommunal pour la prévention hygiène et sécurité au travail, utilisation par la CdC de l’lle de Ré des services techniques de telle ou telle commune membre (notamment de celle de Saint-Martin-de-Ré) , mise en place dès 1999 d’un système d’information géographique , mise en place de deux groupements d’achats (pour la fourniture des panneaux de signalisation directionnelle et pour la réalisation du profil de vulnérabilité des eaux de baignade) , mise à disposition par la CdC de l’ ile de Ré de minibus aux communes membres, hors saison, pour favoriser les déplacements sur le territoire des jeunes, des adolescents et des associations.
Les transferts de compétences à d’autres établissements publics

La commune de Saint-Martin-de -Ré est par ailleurs membre de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ce point appelle une observation concernant son adhésion au syndicat mixte départemental de la voierie des communes de la Charente-Maritime.

Selon ses statuts actuels datant de 2008, ce syndicat de voirie, qui est un « syndicat mixte fermé », a pour compétences les « missions » suivantes : études et préparation des programmes de travaux de création et d’entretien des voies communales et chemins ruraux ; organisation des services d’études y afférents ; achat et mise en œuvre des matériels nécessaires à l’exercice des compétences transférées , mise en œuvre des matériels mis à disposition du syndicat mixte par les communes membre ; études, exécution et financement de tous travaux de création et d’entretien programmés dans le cadre du transfert de compétences ; gestion des emprunts contractés pour cette exécution, encaissement des subventions perçues, étude et organisation de l’achat de signalisation et signalétique pour le compte des collectivités adhérentes .
Or, de 2009 à 2014 inclus, la commune de Saint-Martin-de-Ré a réalisé et financé elle-même des travaux de voirie (opérations n° 349, 360 et 368) pour un montant cumulé de 3,829 millions d’euros (M€), qui ont au demeurant représenté plus du tiers de ses dépenses d’équipement de la période . La commune a indiqué en cours de contrôle que, selon elle, il n’y avait pas eu réellement transfert de compétences au syndicat départemental de la voirie, celui-ci agissant comme un prestataire de service auquel elle est libre de recourir .

Cependant , aucune disposition des statuts de ce syndicat ne mentionne qu’il s’agit d’un syndicat à la carte , pour lequel il serait possible de n’adhérer que pour une partie des compétences, voir pour aucune d’entre elles. Par ailleurs, en application de l’article L. 5721-6-1 du code général des collectivités territoriales , « le transferl de compétences à un syndicat mixte entraÎne de plein droit l’application à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transferl » et « le syndicat mixte est substitué de plein droit, à la date du transferl des compétences, aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes ». Ainsi, puisque la commune de Saint-Martin-de-Ré est membre de ce syndicat, elle ne devrait donc plus exercer elle-même les compétences dont ce dernier est doté.

Cette situation est également susceptible de poser des difficultés juridiques et financières en cas d’accident survenu sur la voie publique communale, la responsabilité d’un éventuel défaut d’entretien incombant en principe à la collectivité ou à l’établissement public qui dispose de la compétence juridique en la matière.

Dans sa réponse sur ce point, le président du syndicat de voirie a admis l’existence d’une inadéquation entre la nature juridique du syndicat, imposant le transfert de compétence, et la réalité de son fonctionnement, « se rapprochant plus d’un syndicat de services ». Le préfet de Charente-Maritime a, pour sa part, indiqué qu’il avait déjà alerté le syndicat sur ces difficultés d’ordre statutaire, par courrier du 30 mars 2011.

Cette situation pour le moins confuse nécessiterait donc un réexamen d’ensemble, en conformité avec les règles régissant actuellement les transferts de compétences.
La manière dont il est rendu compte des activités des EPCI au conseil municipal

En application de l’article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales, le maire doit communiquer au conseil municipal, chaque année, les rapports d’activités des établissements publics de coopération intercommunale dont fait partie la commune. Par ailleurs, les représentants de la commune doivent rendre compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l’activité de ces établissements publics.

La commune de Saint-Martin-de-Ré n’a pas été en mesure de produire une copie des délibérations du conseil municipal des deux années les plus récentes mettant en œuvre ces dispositions. La CRC lui recommande dès lors de s’y conformer et prend acte de l’engagement pris en ce sens par le maire dans ses réponses aux observations provisoires.
2. LES MODALITES D’ADMINISTRATION DE LA COMMUNE

En application de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal peut déléguer au maire un certain nombre de ses attributions, sur la base d’une liste limitative fixée par la loi. Le Conseil d’Etat, dans son arrêt n° 249402 du 30 décembre 2003, a eu l’occasion d’indiquer que ces délégations d’attributions constituent des délégations de pouvoir, caractérisées par le transfert d’une autorité à une autre du pouvoir de prendre une décision, l’autorité délégante étant alors dessaisie des compétences déléguées.

Lors de sa délibération du 27 juin 2014, le conseil municipal de Saint-Martin-de-Ré a délégué au maire plusieurs attributions, notamment pour prendre toutes décisions concernant les marchés publics d’un montant inférieur à 90 000 € HT, la passation des contrats d’assurances ainsi que la création des régies comptables. Or, l’examen des délibérations du conseil municipal intervenues de août 2014 à août 2015 (disponibles sur le site internet de la commune) a montré qu’il a délibéré à plusieurs reprises en ces domaines, dont il s’était pourtant dessaisi au bénéfice du maire : délibérations sur des contrats d’assurance le 10 octobre et le 5 décembre 2014, délibération pour la création de régies de recettes le 23 janvier 2015 ; délibérations sur des contrats de maintenance d’un montant inférieur à 90 000 € HT les 30 mars et 29 mai 2015. Cette situation n’est pas exempte de risques puisque, sous réserve de l’appréciation des juridictions administratives, il pourrait être considéré que ces décisions prises par le conseil municipal sont entachées d’incompétence de leur auteur.

La CRC prend acte de l’engagement pris par le maire, dans ses réponses aux observations provisoires, de veiller à l’avenir à ce que le conseil municipal ne délibère plus sur des matières qu’il a déléguées.

3. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES

La fiabilité des informations sur la dette communale

La comparaison au 31 décembre 2014 entre, d’une part, les états de la dette annexés aux comptes administratifs et, d’autre part, les balances de sortie figurant au c/16 des comptes de gestion produits par le comptable a mis en évidence plusieurs discordances figurant dans le tableau ci-après . La CRC prend acte des explications produites par le maire dans ses réponses aux observations provisoires et demande donc à la commune de se rapprocher de la comptable pour identifier les causes de ces écarts.

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Balance de sortie 2014

Le contrôle des régies

La commune de Saint-Martin-de-Ré dispose de près d’ une vingtaine de régies de recettes dont certaines manient des sommes très importantes chaque année (produits du marchés , redevance d’occupation du domaine public communal, loyers communaux, avitaillement du port, taxe d’usage portuaire, services rendus au port, marchés nocturnes et amodiations du port, camping, taxe de stationnement, …).

Ces régies ont bien fait l’objet de contrôles récents sur place de la part du comptable public. La CRC rappelle toutefois qu’en application de l’article R 1617-17 du code général des collectivités territoriales et de l’instruction comptable n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006, il appartient également à l’ordonnateur de mettre en place des modalités régulières de contrôle des régies, sur pièces et sur place. Elle prend acte de l’engagement pris en ce sens par le maire, dans ses réponses aux observations provisoires.

4. LA SITUATION FINANCIERE

L’analyse a été effectuée pour l’essentiel à partir des informations issues des comptes de gestion, complétées sur certains points par des données des comptes administratifs et des informations fournies par la collectivité.

4.1. L’ANALYSE DU BUDGET PRINCIPAL

L’évolution de l’excédent brut de fonctionnement et de la capacité d’autofinancement

Le tableau ci-après montre que de 2009 à 2014, l’excédent brut de fonctionnement (EBF, soit la différence entre les produits et les charges de gestion) , a connu une croissance de 19 %. Il convient toutefois de distinguer deux périodes :

– de 2009 à 2012, l’augmentation significative de l’EBF (+ 88 %) s’explique par une hausse continue des produits de gestion (+ 25 %), notamment sous l’effet de la forte croissance des recettes fiscales (+ 39 %) et une croissance modérée des charges de gestion (+ 7 %).

– de 2012 à 2014, l’EBF a diminué de 36 %, ce qui s’explique , d’une part, par la diminution des produits de gestion (- 3 %), avec notamment une stagnation des produits fiscaux, et d’autre part, par la forte croissance des charges de gestion (+ 13 %), notamment des charges à caractère général (+ 18 %) et des charges de personnel (+ 13 %). Ainsi, en 2014, l’EBF ne représentait plus que 21 % des produits de gestion contre 22 % en 2009 et 33 % en 2012.

Le résultat financier (différence entre produits et charges financiers), négatif de – 0,156 M€ en 2009, s’est continuellement dégradé au cours de la période, sous l’effet de l’accroissement de l’endettement ; il était négatif à hauteur de – 0,319 M€ en 2014.

La capacité d’autofinancement (CAF) brute a connu un profil d’évolution similaire à celui de l’EBF, mais a aussi été impactée par la croissance des frais financiers : elle est passée de 0,635 M€ soit 19 % des produits de gestion en 2009, à 1,147 M€, soit 28 % des produits de gestion en 2012, avant de diminuer fortement à 0,556 M€ soit seulement 14 % des produits de gestion en 2014 et 12 % de moins qu’en 2009.

Le résultat de fonctionnement a connu un profil d’évolution similaire et avait diminué en 2014 de 11 % par rapport en 2009 pour ne plus représenter que 0,539 M€ (soit 13 % des produits de gestion).

La CAF nette des annuités d’emprunts, qui était passée de 0,261 M€ en 2009 à 0,653 M€ en 2012, a fortement diminué par la suite et était devenue négative (- 0,045 M€) en 2014.

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Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion.
L’endettement et la capacité de désendettement

 

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L’annuité totale de la dette (en capital et en intérêts) est passée de 0,53 M€ en 2009 à 0,92 M€ en 2014, soit une augmentation de 74 % au cours de la période. La commune a indiqué en cours d’instruction que l’encours de sa dette au 31 décembre 2014 ne comportait pas d’emprunts à risques.

L’encours de la dette restant due au 31 décembre a fortement augmenté, pour s’établir à 6,294 M€ au 31 décembre 2014, soit 33 % de plus qu’au 31 décembre 2009. Cette hausse de l’endettement a impacté la capacité de désendettement de la commune (nombres d’années d’autofinancement brut de l’exercice nécessaires pour rembourser le capital restant dû au 31 décembre de l’exercice), qui est passée de 7,4 années en 2009 à 6,4 années en 2012, avant de remonter à 11,3 années fin 2014 ; elle se rapprochait alors du niveau d’alerte habituellement situé entre 12 et 15 ans.

La CRC observe que, selon le tableau prévisionnel d’extinction de la dette produit par la commune, l’encours total de la dette ne devrait diminuer que très progressivement, la commune ayant à supporter jusqu’en 2019 des annuités d’emprunt assez élevées. Ce n’est donc qu’en 2022-2023 que la commune retrouvera un niveau d’annuité proche de celui de 2009 (sous réserves des annuités supplémentaires liées à la souscription d’éventuels nouveaux emprunts souscrits à partir de 2015).

Les ressources fiscales

Les produits de la fiscalité locale directe s’élevaient en 2014 à 1,027 M€. Les taux des trois taxes (habitation, foncière bâtie et non bâtie) ont augmenté de 8,2 % entre 2009 et 2014. Les bases de la taxe d’habitation ont augmenté de 11,6 % au cours de la même période, mais leur augmentation réelle (abstraction faite des 7,9 % d’augmentation forfaitaire résultant de l’article 1518 bis du code général des impôts) n’a été que de 3,4 %. Les bases de la taxe foncière bâtie ont augmenté de 21,4 % au cours de la même période, leur augmentation réelle ayant été de 12,5 %.

Par ailleurs, après un doublement de 2009 à 2012, les produits du c/7381 « taxe additionnelle aux droits de mutation » ont fortement baissé, passant de 0,503 M€ en 2012 à 0,303 M€ en 2014 .

Les ressources institutionnelles

Les ressources institutionnelles sont en baisse depuis 2012. Tel est notamment le cas de la dotation globale de fonctionnement qui, après être passée de 0,746 M€ à 0,877 M€ de 2009 à 2011 , n’a cessé de diminuer depuis pour s’établir à 0,801 M€ en 2014. Les participations perçues de la part de l’Etat et d’autres collectivités ont aussi fortement diminué entre 2012 (0, 115 M€) et 2014 (0,027 M€).

La CdC de l’ile de Ré reverse à ses communes membres une partie de la fiscalité qu’elle perçoit. Sur ce point, la communauté de communes fait application de dispositions particulières du code général des impôts1, ce qui lui permet de modifier l’attribution de compensation des communes chaque année, en fonction de de l’évolution de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Ainsi , après avoir augmenté de 20,7 % entre 2009 et 2013, pour atteindre alors 0,891 M€, le montant de l’attribution de compensation perçue par la commune de Saint-Martin-de-Ré a diminué de 2,6 % entre 2013 et 2014 (0,869 M€).

Les évolutions d’autres ressources de fonctionnement

Les droits de stationnement du c/7337 ont été multipliés par 6,5 de 2009 à 2014 pour atteindre 0,408 M€ en 2014 ; la commune a expliqué cette évolution par le fait que, jusqu’en 2011, un seul parking était payant et que seulement deux horodateurs existaient ; en juillet 2011, tous les parkings sont devenus payants et douze horodateurs ont été installés.

Les revenus locatifs et redevances ont augmenté de 21 % de 2009 à 2014, pour s’établir à cette date à 0,323 M€. Les produits des ventes et prestations diverses sont restées quasiment stables (0,210 M€ en 2014 soit 2 % de plus qu’en 2009).

L’évolution des charges à caractère général
La forte augmentation des charges à caractère général (1,129 M€ en 2014 soit 46 % de plus qu’en 2009) s’explique notamment par celles afférentes aux dépenses d’entretien et de réparations (0,416 M€ en 2014 soit 94 % de plus qu’en 2009), aux achats (0,443 M€ en 2014 soit 27 % de plus qu’en 2009 – hausse imputable notamment aux dépenses d’énergie, combustible et carburants, qui en représentent près de la moitié), aux contrats de prestations de services avec des entreprises (0,027 M€ en 2014 contre O € en 2009) et aux honoraires, études et recherches (0,045 M€ en 2014 soit 112 % de plus qu’en 2009) .

La commune a expliqué la croissance des dépenses d’entretien et de réparations observée en 2014 par des dépenses de réfection des toitures de l’école et des toilettes publiques. Les contrats de prestations de service concernent des dépenses relatives à la gestion des eaux de baignade (à partir de 2013) . Les dépenses d’honoraires concernaient des contentieux.

Les évolutions des charges de personnel

Les charges nettes de personnel s’élevaient en 2014 à 1,785 M€, soit 13,6 % ou 0,205 M€ de plus qu’en 2009. Cette hausse est imputable à celle des rémunérations brutes (hors cotisations patronales) du personnel titulaire qui s’élevaient en 2014 à 1,101 M€, soit 25 % de plus qu’en 2009. Les comptes administratifs ne distinguaient pas, à tort , les rémunérations afférentes aux traitements indiciaires, à la NBI et aux indemnités. Il n’est donc pas possible d’affiner l’analyse sur ce point. Il peut cependant être observé que cette forte croissance des rémunérations brutes des agents titulaires ne s’explique pas par celle, très modérée, de la valeur annuelle du point d’indice de la fonction publique (+ 1 %).

Selon la commune, cette augmentation s’explique par la revalorisation statutaire de la catégorie C, par l’avancement de grade de quelques agents, par l’augmentation des taux de cotisations aux caisses de retraites et par la création de trois postes (police, stade et musée). La CRC s’interroge cependant sur le fait que ces éléments suffisent à expliquer l’augmentation de 0,223 M€ des rémunérations des agents titulaires constatée de 2009 à 2014 .

Les rémunérations brutes du personnel non-titulaire s’élevaient en 2014 à 0,06 M€, soit 39,4 % de moins qu’en 2009. Quant aux charges sociales patronales, elles s’élevaient en 2014 à 0,551 €, soit 26 % de plus qu’en 2009.

Les dépenses d’équipement

Les dépenses totales d’équipement de la période 2009 à 2014 se sont élevées à 10,867 M€. Deux catégories d’opérations d’équipements ont représenté près des deux tiers des investissements sur la période contrôlée :

– l’opération n° 362 « Halle des sports M. Garde » pour un montant de 3,183 M€ soit 29,3 % du montant total des dépenses réelles d’équipements ; selon la commune, cette opération avait été jugée nécessaire car la salle existante était vétuste et posait des problèmes de sécurité ;

– les opérations n° 349, 360 et 368 relatives à des travaux de voirie et de réseaux pour un montant total de 3,829 M€ soit 35,2 % du montant total des dépenses réelles d’équipements.

L’approche comparative par les ratios

Différents ratios comparatifs sont disponibles sur le site internet public du Ministère des Finances2 . Il en ressort que si Saint-Martin-de-Ré se caractérisait notamment en 2014 par des taux de taxe d’habitation et de taxe foncière inférieurs aux moyennes de sa strate démographique3 (respectivement 9,78 % contre 12,88 % en moyenne et 13,42 % contre 17,64 % en moyenne), elle présentait alors également des ratio CAF brute / produits de fonctionnement et CAF nette / produits de fonctionnement bien inférieurs (respectivement 13,71 % contre 18,58 % en moyenne et – 1,11 % contre + 10,57 % en moyenne). De même, comme indiqué précédemment, le ratio de désendettement de la commune (dette au 31/12 /CAF brute) s’élevait alors à plus de 11 années pour Saint-Martin-de-Ré contre 4,2 années en moyenne.

Conclusion sur la situation financière du budget principal de la commune

La CRC observe donc que la situation financière du budget principal de Saint-Martin-de-Ré est de plus en plus tendue du fait de son endettement croissant suite aux importantes opérations d’investissement réalisées au cours de la période 2009-2014.

Cette situation nécessite une attention particulière de la commune, dans un contexte où les dotations de l’Etat sont vouées à diminuer et alors même que certaines charges de fonctionnement, en particulier celles afférentes au personnel, ont augmenté rapidement, ce qui a provoqué l’apparition après 2012 d’un effet de
« ciseau » particulièrement préoccupant entre, d’une part, une baisse des produits de gestion de 3 % et d’autre part, une augmentation des charges de gestion de 13 %.

Certes, les taux d’imposition des taxes directes locales demeurent encore inférieurs aux moyennes de la strate, mais toute augmentation de la fiscalité sur les ménages dans le contexte économique actuel apparaît en toute hypothèse problématique.

Il convient également de signaler que la commune est assez durablement endettée, avec des niveaux d’annuités de l’emprunt (en intérêt et en capital) qui demeureront élevés jusqu’en 2019-2020.

L’ensemble de ces éléments devrait amener la commune à faire preuve de prudence et de rigueur dans sa gestion et à n’engager de nouvelles dépenses d’investissement qu’avec parcimonie et dans le cadre d’une étude prospective pluriannuelle réaliste qui en intègre l’ensemble des implications (y compris sur les charges de fonctionnement induites) et qui permette de garantir leur financement pluriannuel.

Le maire a précisé lors de l’entretien de fin de contrôle qu’un travail avait été mené en 2015 pour allonger la durée des emprunts et diminuer ainsi le montant des annuités et pour ne plus remplacer systématiquement tous les départs à la retraite, ce dont la CRC prend acte.

4.2. LA GESTION DE DEUX BUDG ETS ANNEXES

La gestion du BA M4 Port de plaisance

Le port de plaisance est géré par la commune de Saint-Martin-de-Ré en application d’une concession qui lui a été accordée par l’Etat le 3 décembre 1969. La compétence d’autorité concédante a, par la suite, été transférée au département de la Charente-Maritime. La commune est restée concessionnaire et gère le port en régie directe. Il est doté d’un conseil portuaire et d’un directeur.

2 Site http:/fwww .collectivites-locales .qouv.fr/
3 Communes de 2 000 à 3 500 habitants appartenant à un groupement fiscalisé

Sa capacité actuelle est la suivante : dans le bassin à flot, 124 postes réservés aux usagers annuels et 57 postes pour les visiteurs ; dans l’avant-port, 15 postes pour les visiteurs saisonniers ; dans le bassin d’échouage, 56 postes pour les usagers annuels et 9 postes pour les visiteurs. La durée d’attente pour obtenir un emplacement à l’année est de 15 ans actuellement.

Les tarifs ont augmenté de 2 % par an entre 2009 et 2014. En 2015, l’augmentation a été de 12 % pour les emplacements annuels. Le nombre total de nuitées est passé de 83 031 en 2009 à 93 721 en 2014, soit une hausse de 13 %, due surtout aux usagers de passage et aux hivernages. Les produits des taxes d’usage ont augmenté de 20 % au cours de la période, pour s’élever à 0,44 M€ en 2014.

D’autres recettes se sont fortement accrues au cours de la période, notamment les produits des horodateurs (0,152 M€ en 2014 soit 47 % de plus qu’en 2009) et les amodiations (0,143 M€ en 2014, soit 25 % de plus qu’en 2009) correspondant aux occupations du domaine public par des commerçants et restaurateurs, dont les tarifs ont également été augmentés.

Globalement, sur la période, les produits de fonctionnement (1,019 M€ en 2014) ont augmenté de 36 % alors que les charges de fonctionnement (1,129 M€ en 2014) ont augmenté de 54 %. Cet effet ciseau a entraîné une forte dégradation du résultat de fonctionnement, devenu négatif à partir de 2013.

Ce budget annexe a par ailleurs enregistré d’importantes dépenses d’investissement de 2009 à 2014, pour le creusement de la cale (1,374 M€), l’aménagement du terre-plein carénage (0,669 M€) et les travaux sur les quais (0,997 M€). Ces travaux ont en partie été financés par le recours à de nouveaux emprunts, la dette restant due au 31 décembre 2014 s’élevant à 1,822 M€, soit 81 % de plus qu’au 31 décembre 2009. La commune a toutefois indiqué qu’il n’y avait pas d’autres importants travaux prévus à court ou moyen terme. La CRC observe que le suivi financier de ce budget annexe, qui doit s’équilibrer puisqu’il s’agit d’un service public industriel et commercial (SPIC), nécessite une attention particulière de la part de la commune.

La gestion du BA M4 du camping

Ce budget annexe a été créé à compter du 1er janvier 2002 (délibération du 23 octobre 2001 ). Il est géré en régie directe mais la commune n’a pas été en mesure de produire des éléments attestant de son organisation sous forme la forme d’une régie dotée de l’autonomie financière (avec un conseil d’exploitation, un directeur et un règlement intérieur, conformément aux dispositions des articles L. 1412-1, R. 1412-1, L. 2221-1 à 14,
R. 2221-1 à 17 et R. 2221-63 à 94 du code général des collectivités territoriales). Ce point fait donc l’objet
d’une recommandation. Dans ses réponses aux observations provisoires, le maire a indiqué que cette question sera mise à l’étude, ce dont la CRC prend acte.

L’analyse de la situation financière 2009 à 2014 de ce budget annexe n’a pas mis en évidence de difficulté particulière.

L’obligation d’ouverture de comptes au Trésor distincts pour ces deux budgets annexes.

Il ressort des dispositions combinées des instructions comptables M14 et M4 que les budgets annexes des SPIC gérés en régie directe et non dotés de l’autonomie juridique doivent disposer d’un compte distinct au Trésor et ne peuvent voir leur trésorerie rattachée à celle du budget principal par le biais du comte 451. La CRC observe que, dans le cas de Saint-Martin-de-Ré, les deux budgets annexes du Port et du Camping sont des SPIC gérés en régie directe mais ne disposent pas, à tort de comptes propres au Trésor, ce qui fait dès lors l’objet d’une recommandation.

Dans ses réponses aux observations provisoires, le maire a indiqué que la création de comptes propres au Trésor pour ces budgets annexes est susceptible de susciter des problèmes de trésorerie mais a indiqué que cette question sera mise à l’étude, ce dont la CRC prend acte.

5. LA GESTION DU PERSONNEL

Les effectifs

Selon les données produites par la commune de Saint-Martin-de-Ré, les effectifs communaux d’agents titulaires s’élevaient en 2014 à 49 emplois pourvus dont 4 à temps non complet. S’agissant des agents non­ titulaires, les états joints aux comptes administratifs n’étaient pas très complets, puisqu’ils ne mentionnaient au mieux que les deux ou trois agents non-titulaires recrutés sur des emplois permanents. Il ressort cependant des éléments produits en cours d’instruction que la commune recrute également chaque année entre 12 et 15 agents pour le remplacement temporaire d’agents titulaires.

L’organisation du temps de travail

Les règles en la matière sont fixées principalement par l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et par le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, qui renvoie sur plusieurs aspects au décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’Etat et dans la magistrature.

Par délibération du 1er mars 2002, le conseil municipal de Saint-Martin-de-Ré a décidé de réduire la durée du temps de travail des agents de 39h à 35 h hebdomadaires, soit une durée annuelle de 1 600 heures. Le tableau joint à cette délibération comporte notamment, par services, diverses « modalités d’ARTT et conséquences statutaires » qui font référence à des cycles de travail différents. Selon cette délibération, les services administratifs devraient avoir un cycle de travail de 37 h (avec 10 jours d’ARTT) et les services techniques deux cycles de travail (35 h et 39 h) (avec 12 jours d’ARTT).

Or, en cours d’instruction par la chambre régionale des comptes, la commune a indiqué que les services administratifs avaient actuellement une durée de travail de 36 h 30 par semaine avec 10 jours d’ARTT, les services techniques une durée de travail de 37 h 30 par semaine avec 15 jours d’ARTT et les autres services un temps de travail annualisé. Cette situation s’écarte donc des dispositions figurant sur la délibération du 1er mars 2002. La CRC recommande donc à la commune de faire à nouveau délibérer le conseil municipal sur le temps de travail des agents, afin que soient adoptées des dispositions claires et conformes à la réalité permettant de garantir que tous les agents effectuent bien l’horaire annuel règlementaire de 1607 heures.

La CRC rappelle par ailleurs que la « journée du Maire » « instituée oralement » dont bénéficient les agents est dépourvue de base légale et est, dès lors, irrégulière.

Le maintien d’avantages indemnitaires acquis antérieurement

Aux termes de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : « (.. .) / Par exception à la limite résultant du premier alinéa de l’article 88, /es avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l’entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l’ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l’établissement. / (.. .) ».

La jurisprudence administrative a eu l’occasion de se prononcer sur ces avantages acquis. Ainsi, si aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que soit revalorisée annuellement la prime constituant un avantage indemnitaire collectivement acquis par le personnel communal et qui lui est maintenue en application des dispositions précitées de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984, et si aucune

disposition ne fait par ailleurs obstacle à ce que la revalorisation aboutisse à une évolution du montant des avantages plus rapide que celle des traitements de la fonction publique, une telle revalorisation ne peut résulter que de l’application d’une disposition qui, comme la prime elle-même, constitue un avantage acquis maintenu au profit de ses bénéficiaires (Conseil d’Etat n° 118653 du 12 avril 1991, n° 105447 du 29 décembre 1993 ou n° 92692 du 2 octobre 1992).

La commune de Saint-Martin-de-Ré a indiqué que le « complément de rémunération » versé à ses agents constituait un avantage collectivement acquis au titre de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et a produit notamment les délibérations suivantes :

– délibération du 5 décembre 1983 qui accorde une allocation de 2000 Francs pour 1983 aux agents disposant d’un traitement mensuel inférieur à 5 000 Francs, cette allocation étant alors versée par le comité des œuvres sociales ;

– délibération du 22 mai 1987 qui budgétise cet avantage et en fixe le montant à 2 550 Francs par agent à
temps complet pour 1988 ;

– délibération du 22 avril 1988 qui fixe le montant à 2 626 Francs par agent à temps complet pour 1988, soit 3 % de plus qu’en 1987 ;

– délibération du 5 mai 1989 qui fixe le montant à 2 706 Francs par agent à temps complet pour 1989, soit 3 % de plus qu’en 1988 ;

– délibération susmentionnée du 1er mars 2002 relative au temps de travail qui rappelle l’existence de cet avantage acquis et de son montant (7 311 Francs par an et par agent) ;

– délibérations du 21 novembre 2008, du 21 décembre 2009, du 13 décembre 2010 , du 22 décembre 2011, du 10 décembre 2012, du 2 décembre 2013 et du 5 décembre 2014 qui fixent le montant de cet avantage à 1 247,52 € par an pour 2009 à 1273,68 € par an pour 2010, à 1296,6 € par an pour 2011, à 1329 € par an
pour 2012, à 1359,60 € par an pour 2013, à 1430,76 € par an pour 2014 et à 1 486,32 € par an pour 2015

Les évolutions de cet avantage acquis après 1987 posent problème. En effet, la délibération du 22 mai 1987 qui a budgétisé cet avantage ne mentionnait et ne reprenait aucun avantage acquis relatif à sa revalorisation. Conformément à la jurisprudence administrative, cet avantage aurait donc dû être maintenu depuis cette date à son montant alors fixé , soit 2 550 Francs (environ 389 €). La différence avec le montant effectivement accordé par agent en 2015 s’établit donc à environ 1 097 €, soit, pour 45 agents à temps plein, un écart total d’environ 49 380 €.

La CRC relève donc l’irrégularité qu’a constitué la revalorisation de cet avantage acquis après 1987 et recommande à la commune de revenir à une application de cette indemnité qui soit conforme aux textes et jurisprudences susmentionnées, en en ramenant à partir de 2016 son montant au niveau auquel il avait été budgétisé en 1987.

Dans ses réponses aux observations provisoires, le maire a indiqué que toutes les questions relatives au temps de travail, aux journées du maire et au régime indemnitaire seraient étudiées et qu’une solution sera présentée au comité technique paritaire prochainement , ce dont la CRC prend acte .

6. LA POLITIQUE DE LA COMMUNE EN MATIERE D’URBANISME ET DE PREVENTION DES RISQUES LITTORAUX

6.1. LE PLAN D’OCCU PATION DES SOLS ET SON EVOLUTION

La commune de Saint-Martin-de-Ré est actuellement couverte par un plan d’occupation des sols, dont la dernière révision d’ensemble a été approuvée par le conseil municipal le 6 mars 2001. Ce POS révisé a par la suite fait l’objet de modifications (délibérations des 18 octobre 2002, 29 mars 2004, 12 octobre 2005,
9 novembre 2007 et 8 novembre 2010, du 16 mai 2011 et du 4 avril 2014).

Par délibération du 10 janvier 2011, le conseil municipal a prescrit la révision de ce POS en vue de sa transformation en plan local d’urbanisme et a fixé les modalités de la concertation. En mars 2013, le conseil municipal a délibéré sur le projet d’aménagement et de développement durable.

Cependant, par délibération du 24 septembre 2015, suite à l’annulation par le Tribunal Administratif de Poitiers du Schéma de cohérence territoriale (SCOT) de l’ile de Ré qui avait été approuvé le 25 octobre 2012, le conseil communautaire de la CdC de l’île de Ré a décidé à l’unanimité de modifier les statuts de la communauté de communes pour lui donner compétence en matière d’ « étude, élaboration, révision, suivi du plan local d’urbanisme intercommunal, plans locaux d’urbanisme, documents d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale ». Le conseil communautaire a donc fait application du Ill de l’article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi « ALUR ») et a, dès lors, devancé les échéances fixées par le Il du même article.

Cette décision permet, en application de l’article 13 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification des entreprises en vigueur à l’époque, et sous certaines conditions, de proroger la validité des POS communaux jusqu’au 31 décembre 2019, à charge pour la CdC de l’ile de Ré de débattre avant le 27 mars 2017 sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme intercommunal et d’approuver ledit plan avant le 1er janvier 2020.

L’arrêté préfectoral de transfert de compétences a été pris le 12 novembre 2015. Par délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal et a fixé les modalités de concertation.

La révision du plan d’occupation des sols de la commune de Saint-Martin-de-Ré, décidée le 10 janvier 2011, ne sera donc pas menée à son terme.

6.2. L’INFORMATION DU PUBLIC SUR LES RISQUES SUSCEPTIBLES D’AFFECTER L’HABITAT ET L’URBANISME

La commune de Saint-Martin-de-Ré est concernée par les risques naturels majeurs suivants : tempête, submersion marine, incendie de forêt, sismique (risque modéré) et termites. Le plan de prévention des risques naturels qui était entré en application en juillet 2002 distingue trois zones de risques submersion. La commune a produit en cours d’instruction une copie du document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM) (élaboré en application du Ill de l’article R. 125-11 du code de l’environnement), approuvé par le conseil municipal le 29 avril 2013. La commune a indiqué que le DICRIM a été distribué dans les boîtes aux lettres des résidents principaux et secondaires durant l’été 2013. Il est aujourd’hui disponible sur un présentoir à l’accueil de la mairie et en téléchargement sur le site internet communal.
La commune a produit également la délibération du conseil municipal du 29 avril 2013 ayant approuvé le plan communal de sauvegarde (élaboré en application de l’article L. 731-3 du code de la sécurité intérieure et du décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005). Ce plan a fait l’objet d’une analyse par la préfecture de Charente-Maritime qui a communiqué au maire, le 6 novembre 2013, une fiche d’analyse montrant qu’il était complet.
6.3. LA REVISION EN COURS DU PLAN DE PREVENTION DES RISQUES LITTORAUX

Sur ce point, la commune de Saint-Martin-de-Ré a indiqué en cours d’instruction qu’elle se référait aux positions et décisions prises par la CdC de l’ile de Ré. Les éléments qui suivent sont donc ceux recueillis en cours d’instruction tant auprès de ladite communauté de communes qu’auprès des services de l’Etat.

Le cadre juridique applicable aux plans de préventions des risques littoraux (PPRL)

En application des articles L. 562-1 à -8-1 et R. 562-1 à 9 du code de l’environnement, c’est à l’Etat qu’incombe la responsabilité d’élaborer et d’arrêter les plans de prévention des risques naturels prévisibles, après concertation avec les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés et après enquête publique. Ces plans ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru (et d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation) ainsi que de délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des mesures de prévention et des prescriptions particulières s’imposent. Un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique et il est annexé au plan d’occupation des sols.

La circulaire du 2 août 2011 relative à la mise en œuvre des PPRL a identifié une liste de communes prioritaires à couvrir par ce type de plans d’ici 2014, parmi lesquelles figurent les dix communes de l’ile de Ré.

La circulaire du 27 juillet 2011 (NOR : DEVP1119962C) comporte de nombreuses indications sur les principes à retenir pour l’élaboration des PPRL. Des précisions y ont été apportées en mai 2014 par le guide méthodologique PPRL4 . Ce document indique notamment que ces plans doivent prendre en compte à la fois l’impact actuel et l’impact à échéance 100 ans du changement climatique. Les événements retenus pour la détermination de l’aléa de référence actuel (la tempête Xynthia en l’espèce) doivent intégrer une marge d’élévation du niveau de la mer de 20 cm. Pour la détermination de l’aléa à échéance 100 ans, l’hypothèse retenue est celle d’une augmentation du niveau moyen de la mer égale à 60 cm, dont 20 cm sont déjà intégrés au niveau d’eau de l’événement de référence. Le zonage règlementaire des PPRL doit prendre en compte ces deux aléas distincts, avec une progressivité de la réglementation entre les deux, conditionnée par le caractère urbanisé ou non de la zone considérée, et ce selon des tableaux à double entrée figurant dans le guide.

S’agissant de l’aléa de référence actuel, les principes généraux de prévention sont les suivants :

– les zones non urbanisées soumises au risque d’inondation, quel que soit son niveau, doivent rester préservées de tout projet d’aménagement afin de ne pas accroître la présence d’enjeux en zone inondable ;

– les zones déjà urbanisées ne doivent pas s’étendre en zone inondable peu ou pas urbanisée, et les secteurs les plus dangereux (zone d’aléa fort) sont rendus inconstructibles. Toutefois, dans les centres urbains denses, afin de permettre la gestion de l’existant et le renouvellement urbain, des adaptations à ce principe peuvent être envisagées si elles sont dûment justifiées dans le rapport de présentation du PPRL ;

– d’une manière générale la vulnérabilité des zones urbanisées ne doit pas être augmentée .

S’agissant des ouvrages de protection (digues, …), le guide précise que le PPRL doit les prendre en compte à la fois : en tant qu’objets de danger potentiel (aucun ouvrage ne pouvant être considéré comme infaillible, le PPRL doit prendre en compte la possibilité d’une rupture localisée ou générale) ; en tant qu’objets de

4 Source : http://www.developpement-durable.qouv.fr/Guide-methodo loqigue-Plan-de .html
protection (en prenant en compte le rôle de limitation des volumes d’eau entrant dans les cas où le dimensionnement et la qualité de l’ouvrage lui permettent de limiter effectivement l’inondation du territoire considéré). La présence d’ouvrages de protection doit donc être prise en compte lors de l’élaboration du PPRL à plusieurs étapes :

– lors de l’établissement de l’aléa de référence (avec néanmoins l’obligation minimale de prévoir la survenue de brèches à partir d’hypothèses de défaillance mais qui conduiront à retenir un volume entrant moindre qu’en l’absence d’ouvrage) ;

– lors de l’établissement du zonage et du règlement associé, si une zone d’intérêt stratégique (ZIS) peut être identifiée, à la demande de la communes.

L’élaboration du projet de PPRL repose sur le principe selon lequel une zone protégée par une digue reste une zone inondable. En conséquence, à des fins pédagogiques, le caractère inondable d’une zone endiguée doit être clairement rappelé par l’insertion, dans une annexe indicative du PPRL, d’une cartographie de la zone de submersion en l’absence d’ouvrages, qui a pour simple fonction de rappeler l’histoire du territoire, notamment son exposition naturelle aux inondations en l’absence d’ouvrages, et d’informer sur les hypothèses prises sur le comportement des ouvrages de protection pour caractériser l’aléa de référence.

Des éléments de contexte sur le changement climatique et ses incidences sur les risques littoraux

L’Iie de Ré est soumise aux risques d’érosion et de submersion marines, ces deux phénomènes risquant d’être accentués par le changement climatique qui est susceptible de modifier le niveau moyen de la mer, le régime des tempêtes, le climat de vagues, le régime des surcotes, le régime des précipitations, l’acidification des océans et la température de surface de l’eau.

Le dernier rapport disponible émanant des experts du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) est le 5ème rapport, adopté à Copenhague en novembre 20146. Pour ce qui est des impacts futurs, il repose sur plusieurs scénarios « RCP » (pour Representative Concentration Pathways), allant du scénario RCP 2.6 (hypothèse de maintien du réchauffement climatique en dessous de 2° C par rapport à la période pré-industrielle, grâce à des politiques volontaristes) au scénario RCP 8.5 (hypothèse caractérisée par l’absence de politiques volontaristes et par la poursuite d’émissions de gaz à effet de serre très élevées).

Ces données mondiales ont été déclinées au niveau national par l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) 7 dans ses rapports sur « Le climat de la France au XXIe siècle ». Le volume 5 de ce rapport, consacré aux effets du changement climatique sur le niveau de la mer, a été rendu public en mars 2015B.

Il indique que la remontée du niveau marin aura potentiellement des impacts sur chacun des trois modes de submersion : débordement, franchissements par paquets de mer et rupture des ouvrages de défense. Il précise cependant que « de tels processus ne peuvent être caractérisés qu’à l’échelle locale ». En effet : (si)
« l’aggravation des submersions marines est la conséquence la plus immédiate de l’élévation du niveau de la mer, localement, d’autres facteurs peuvent exacerber ou modérer ces tendances (.. .) ».
5 Introduit par la circulaire du 27 juillet 2011, le principe de la ZIS est de permettre, sous certaines conditions liées d’une part à l’ouvrage et à son entretien et d’autre part à des critéres liés à la zone urbaine concernée, de rendre constructible des zones qui, en l’application des règles de droit commun du PPRL, ne le seraient pas. Celle dérogation a vocation à être admise de façon limitée et exceptionnelle, justifiée par des considérations liées à l’ouvrage protégeant la zone concernée mais également au projet.
6 Source : http://www.lpcc.ch/report/ar5/syr/
7 Organisme régi par les articles L.229-2 et suivants du code de l’environnement
8 Source : http://www.developpement-du rable.gouv.frNolume-5-Changement-cllmatique-et.html

Sur le sujet de l’érosion marine, le même rapport apporte les précisions suivantes : les impacts futurs de l’élévation du niveau marin sur le recul du trait de côte sont potentiellement très importants. Même si la quantification exacte de ces derniers est aujourd’hui difficile, on peut distinguer deux cas selon les échelles de temps et les scénarios d’émissions de gaz à effet de serre :

– sur le court terme (quelques dizaines d’années), et vraisemblablement davantage pour le scénario d’élévation du niveau de la mer correspondant au RCP 2.6, l’évolution du trait de côte sera affectée par l’élévation du niveau de la mer, mais dépendra fortement de la dynamique hydro-sédimentaire locale et régionale et des actions humaines. En effet, dans ce cas, l’élévation du niveau de la mer ne sera que de quelques dizaines de centimètres en général. Aussi, selon les sites, un large spectre d’options d’adaptation pourra être envisagé ;

– sur le long terme (2070 et au-delà), l’évolution du trait de côte dépendra des scénarios d’élévation de niveau de la mer et d’émission de gaz à effet de serre : pour des scénarios d’émissions tels que le RCP 6.0 ou 8.5, il est vraisemblable que l’élévation du niveau de la mer dépassera le mètre après 2100, voire avant pour des projections extrêmes du niveau de la mer. De tels scénarios ne peuvent se traduire que par des effets majeurs sur les littoraux bas et meubles, induisant des reculs du trait de côte importants, mais qu’il demeure aujourd’hui difficile de quantifier avec exactitude.

Quel que soit le scénario d’émission anticipé, deux mesures d’adaptation peuvent d’ores et déjà offrir des bénéfices immédiats: la première consiste à éviter l’aggravation de l’exposition aux risques côtiers, en considérant l’élévation du niveau de la mer dans la gestion des risques, y compris pour des infrastructures sensibles à longue durée de vie. La seconde vise à préserver de l’espace pour les processus de transports sédimentaires littoraux, afin de permettre aux systèmes côtiers de s’ajuster naturellement à de nouvelles conditions environnementales.

L’Iie de Ré confrontée à la tempête Xynthia

La tempête Xynthia qui a frappé la France le 27 et 28 février 2010 a durement touché le territoire de l’ile de Ré. Cette tempête ne présentait en soi pas de caractère exceptionnel pour ce qui est des vitesses maximales de vent sur le littoral, mais elle a été très meurtrière du fait de sa concomitance avec une marée haute de vives-eaux et avec une surcote exceptionnelle du niveau de la mer de 1,53 m due à la dépression atmosphérique ; selon les endroits, cette surcote a même pu atteindre 2 m. Ces évènements ont eu pour effet l’inondation des zones basses par franchissement des digues par la mer. Ce phénomène, appelé localement vimer pour « vives mers », se répète depuis des siècles (une à deux fois par siècle en moyenne). Des vimers aux conséquences comparables à celui de 2010 s’étaient ainsi déjà produits sur l’ile de Ré en 1711 et en 1924, notamment.

Sur l’ile de Ré, la tempête a fait deux victimes par noyade à La Flotte en Ré. Selon le SCOT approuvé en 2012, elle a aussi provoqué d’importants dégâts sur l’île : 9,5 km de pistes cyclables détériorées, 13 km de digues endommagées, un recul du trait de côte de plusieurs mètres sur un linéaire de 30 km, 2 000 ha de terres agricoles inondées, 1 200 habitations sinistrées. Des cartes et une photo satellite9 établies au moment
de la tempête montrent que les inondations avaient alors presque séparé à nouveau les quatre ilots originels formant l’ile de Ré.

Suite à ces évènements, des instructions ont été données au préfet de la Charente-Maritime, par circulaire du 18 mars 2010, afin que soient identifiées et cartographiées « des zones dites « d’extrême danger » qui
9 Voir la photo satellite figurant page 13 du « Rapport de présentation de la cartographie du risque de submersion marine sur le secteur La Rochelle-lie de Ré » établi en mai 2015 pour la mise en œuvre de la directive inondations sur le Bassin Loire-Bretagne (http://www.donnees.centre.developpement-durable.gouv.fr/risques/directive_inondation/5_Cartes_La_Rochel1e_lle_de-Re.pd0

apparaissent immédiatement comme soumises à un risque très élevé et ne pouvoir être protégées efficacement. » .

Comme l’indique le rapport thématique de la Cour des comptes de juillet 2012 sur « Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var », « les délimitations de (ces) zones de solidarité ont finalement été annoncées les 7 et 8 avril 2010. Même s’il est vrai que le travail avait été engagé avant, le délai pour élaborer la cartographie des « zones de danger mortel » a été, à partir de la parution de la circulaire, étonnamment court (trois jours). Le premier zonage a été achevé le 21 mars et les expertises complémentaires des deux semaines suivantes n’ont porté que sur des ajustements limités. Ce délai n’a naturellement permis aucune véritable concertation avec les élus et la population ». La Cour des comptes
indique également que << s’il est légitime que l’Etat ait voulu aller vite pour éviter de laisser des familles dans l’incertitude, une précipitation qu’on peut estimer excessive a conduit à une concertation insuffisante avec les collectivités locales et les habitants ».

Sur l’ile de Ré, plusieurs zones noires (zones d’extrême danger à délocaliser) et jaunes (zones submergées à prescriptions spécifiques) ont ainsi été retenues. Sur la commune de Saint-Martin-de-Ré, aucune zone de ce type n’a toutefois été retenue.

Afin de mettre un terme à la polémique qu’avaient fait naître les premiers zonages, le gouvernement a envoyé des « délégués à la solidarité », auprès des préfets, afin de recevoir les personnes concernées et leur donner des explications précises sur les procédures d’acquisition amiable. En Charente-Maritime, trois délégués de solidarité ont été missionnés du 28 avril au mois d’octobre 201O. La Direction générale de la prévention des risques (DGPR) du ministère de l’écologie a aussi saisi le 25 mai 2010 le Conseil général de l’environnement et du développement durable pour lui demander de procéder au réexamen complémentaire au cas par cas des zones de solidarité afin de définir les périmètres qui seront mis à l’enquête dans le cadre de la déclaration d’utilité publique. Toutefois, et comme l’indique la Cour des comptes, cette délimitation plus précise des zones d’expropriation est intervenue à un moment où l’essentiel des dispositions et des décisions individuelles avait déjà été prise en matière d’acquisition amiable. Il ressort d’un rapport établi en 2013 par la préfecture de la Charente-Maritime en vue d’une réunion le 19 février 2013 sur le thème « Xynthia, trois ans après » que quatorze biens ont finalement été acquis à l’amiable sur l’ile de Ré et qu’il reste une maison à exproprier.

La procédure suivie pour la révision en cours du PPRL

Le territoire de l’ile de Ré était couvert depuis juillet 2002 par un plan de prévention des risques naturels. Toutefois, la tempête Xynthia a montré les limites et les insuffisances de ce plan. En effet, la submersion observée en février 2010 a, en de nombreux endroits, dépassé celle qui avait été modélisée en 2002, tant en termes de périmètres que de hauteurs d’eau atteintes sur terre.

En raison de ce constat, la révision du PPRL de l’île de Ré a été déclarée prioritaire par circulaire ministérielle du 2 août 2011. La procédure a été lancée par l’Etat à partir de février 2012 avec la création d’un comité de pilotage réunissant tous les élus.

Début novembre 2014, la préfète de Charente-Maritime a transmis aux élus rétais ainsi qu’à la CdC de l’ile de Ré les cartes d’aléas réalisées par le bureau d’études qui avait été missionné par l’Etat. Un « porté à connaissance »10 a également été adressé le 5 novembre 2014 aux maires des communes de l’île, cette démarche étant importante puisque ceux-ci doivent tenir compte des éléments qu’il contient lors de la procédure de délivrance des autorisations d’utilisation des sols, notamment pour ce qui est de l’appréciation des risques (et ce même si le nouveau PPRL n’est pas encore approuvé).

10 Régi par les actuels articles L.132-1 à -4 et R.132-1 à -3 du code de l’urbanisme

Le 20 novembre 2014, les dix maires de l’lle de Ré ont adressé un courrier à la préfète pour lui faire part de leurs désaccords avec les cartes d’aléas et avec le « porté à connaissance » qui leur avait été transmis.

Par arrêtés du 28 novembre 2014, la préfète a prescrit, pour chacune des dix communes de l’île, l’élaboration d’un nouveau plan de prévention des risques naturels prévisibles couvrant les risques érosion côtière, submersion marine et incendie de forêt. Le 9 et le 15 décembre 2014, elle a organisé deux réunions publiques sur l’ile.

Selon la préfecture, les études en sont aujourd’hui à la phase de recensement des enjeux et d’élaboration des projets de cartes réglementaires et du règlement associé (réunions bilatérales débutées en juin 2015 et toujours en cours). L’approbation des plans est prévue pour fin 2016. Dans cette attente, la préfecture n’a pas souhaité s’engager dans la voie d’une opposabilité immédiate de certains éléments du futur PPRL (ce qui serait possible en application de l’article L.562-2 du code de l’environnement) car le projet de règlement n’est pas encore suffisamment avancé.

Interrogée par ailleurs sur l’articulation de cette procédure de révision du PPRL avec celle prévue, suite à la transposition par la loi Grenelle 11 de la directive communautaire « inondation »11, par les articles L.566-1 et suivants du code de l’environnement, notamment pour ce qui est de l’établissement des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d’inondation, de l’arrêté des plans de gestion et de l’élaboration des stratégies locales, la préfecture de Charente-Maritime a apporté les précisions suivantes :

– pour la cartographie de mise en œuvre de la directive « inondation » sur l’ile de Ré, dans un souci de cohérence, ce sont les cartes d’aléas élaborées pour la révision du PPRL qui sont utilisées 12 ;

– le plan de gestion des risques d’inondation du bassin Loire-Bretagne, dont dépend le territoire de La Rochelle-île de Ré, a été approuvé par arrêté du Préfet coordonnateur dudit bassin en date du 23 novembre 201513. La stratégie locale de gestion du risque inondation pour la partie insulaire de ce territoire devrait quant à elle être arrêtée d’ici au 31 décembre 2016.
Les désaccords entre l’Etat et la CdC de l’lle de Ré (et ses communes membres) quant à
l’appréhension des risques et les tentatives menées pour rapprocher des points de vue techniques

Le SCOT approuvé en octobre 2012 par la CdC de l’ile de Ré avait inscrit parmi les principales actions à entreprendre « la révision du plan de prévention des risques de submersion et d’érosion marine selon les modalités préconisées par la circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux ». Il avait par ailleurs « prescrit » que « les plan locaux d’urbanisme doivent (.. .) transposer strictement les dispositions applicables aux zones d’aléas, en référence au PPRN (PPRL) actualisé ».

Les premières projections réalisées par l’Etat concernant la carte des niveaux d’eau avaient une vertu pédagogique et étaient destinées à faire prendre conscience du risque maximum en simulant une disparition quasi-totale des digues par ruines ou par brèches.

Mais, devant l’inquiétude suscitée par cette approche, et aux fins de réaliser une méthode alternative à celle employée par le bureau d’études missionné par les services de l’Etat, la CdC de l’ile de Ré a décidé de mener
11 Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation
12 Voir la page 18 du document cité en note de bas de page n°19
13 Voir : http://www.donnees .centre .developpement-durable.gouv.fr/risques/directive_inondation/12_arrete%20PGRl .pdf

ses propres études. Elle reproche en effet aux études et cartes réalisées pour le compte de l’Etat de procéder à une application trop « mécanique » de la méthode prévue par la circulaire susmentionnée du 27 juillet 2011
« en considérant (les ouvrages de protection existants) menacés – en cas de réalisation du risque – soit d’une ruine généralisée (effacement total de l’ouvrage), soit d’une rupture localisée sur la base d’hypothèses de brèches fotiaitaires », ce qui « conduit à de graves erreurs d’appréciation : tantôt l’exposition au risque est sous-évaluée voire ignorée, tantôt elle est surévaluée notamment par des scenarii de rupture de digues inadaptés ». Pour étayer sa position, la CdC de l’ile de Ré s’appuie sur une étude qu’elle a réalisée en mai 2014 et qui montre des différences entre, d’une part, la cartographie des brèches qu’elle indique avoir elle­ même réalisée en mars 2010 au lendemain de la tempête Xynthia et, d’autre part, le scénario de « calage » Xynthia réalisé pour l’Etat dans le cadre de la révision du PPRL. C’est notamment en se fondant sur ces différences d’appréciation concernant les brèches et le comportement des ouvrages de protection que les élus de l’ile de Ré contestent les cartes d’aléas établies par l’Etat en octobre 2014.

La CdC de l’ile de Ré a également fait procéder à ses propres frais, par un groupement constitué d’un cabinet d’études et d’un consultant néerlandais reconnu au plan international, à diverses études pour définir une méthodologie de modélisation et un scénario de défaillance des ouvrages de protection existants, ainsi que les cartes de hauteurs d’eau maximales qui en résultent. Les résultats obtenus, qui figurent sur le site internet de la CdC de l’ile de Ré s’appuient, selon elle « sur des données chiffrées et des connaissances historiquement et scientifiquement justifiées (.. .) ».

Les désaccords les plus importants entre les cartes d’aléas établies pour le compte de l’Etat et celles établies pour la CdC de l’ile de Ré concernent pour l’essentiel les communes du nord de l’île. En revanche, ces désaccords sont beaucoup plus circonscrits et/ou localisés pour les autres communes du sud. S’agissant notamment de la commune de Saint-Martin-de-Ré, les cartographies de risques sont assez largement identiques. Quant aux enjeux de ces désaccords, ils concernent surtout les zones déjà urbanisées et se cristallisent autour de la question de l’utilisation du « résiduel constructible ».

La préfecture de Charente-Maritime a apporté les précisions suivantes, qui montrent que l’Etat avait engagé des démarches actives pour tenter de rapprocher les points de vue :

– tout d’abord, s’agissant des documents de retour d’expérience Xynthia qui ont en partie servi de base aux études, les services de l’Etat avaient procédé, en association avec les collectivités, à l’élaboration d’un document intitulé « Eléments de mémoire sur la tempête Xynthia » (ou REX Xynthia) au lendemain de la tempête (document diffusé début 2011). Ce document, comprenant une cartographie des périmètres submergés, a été élaboré notamment à partir des données transmises par les communes et par la CdC de l’ile de Ré. Il avait fait consensus jusqu’en mai 2014, lorsque la CdC de l’ile de Ré a remis sa propre étude susmentionnée qui se basait sur une cartographie des brèches contredisant localement ceux du REX quatre années après l’évènement ;

– l’Etat a fait expertiser les études de submersion qui avaient été réalisées pour son propre compte par le Centre d’études techniques maritimes et fluviales (CETMEF) du ministère de l’écologie. L’avis rendu par ce centre le 3 mai 2013 a validé globalement la méthode suivie sous quelques réserves. Saisie de documents et de contestations par la CdC de l’ile de Ré, la préfète de la Charente-Maritime a de nouveau saisi le CETMEF en juillet 2013. Dans son nouvel avis du 2 août 2013, ce centre a confirmé que les principes retenus par le cabinet d’études ayant travaillé pour l’Etat pour modéliser le comportement des ouvrages de protection et pour établir la chronologie des dommages aux ouvrages sont parfaitement conformes aux documents de référence (notamment la circulaire de 2011). S’agissant par ailleurs de la prise en compte des spécificités de l’environnement local, et notamment des coefficients de rugosité permettant d’évaluer les dissipations d’énergie hydraulique au contact du sol, le CETMEF a indiqué que l’étude de sensibilité réalisée répond partiellement à cette question (sous certaines réserves) ;

– s’agissant des études réalisées pour la CdC de l’lle de Ré, elles ont été transmises à la DGPR du ministère de l’écologie suite à des réunions tenues au cabinet du ministre fin 2013 et début 2014. Elles ont alors été soumises par le ministère à un examen par quatre experts (issus des DREAL Centre et Languedoc­ Roussillon, du CEREMA14 et de l’IRSTEA15), cette expertise ayant aussi donné lieu à une réunion d’échanges le 24 juin 2014 en présence de tous les acteurs intéressés, notamment le cabinet d’études ayant travaillé pour le compte de la CdC de l’ile de Ré. La synthèse de cette expertise, datant du 4 juillet 2014 a indiqué notamment que l’outil de modélisation développé pour la CdC de l’ile de Ré « est intéressant mais n’est pas à ce stade reconnu comme un outil faisant partie de l’état de l’art ». « (Cet) outil a été calé globalement pour reproduire Xynthia mais il n’a pas été calibré sur d’autres événements ou sur d’autres sites, ne permettant donc pas de justifier sa capacité à modéliser correctement d’autres événements ( .. .) ou d’autres scénarios de brèches. Ainsi , l’outil à utiliser pour la carte d ‘aléa du PPRL doit rester celui mis en œuvre pour l’Etat, qui a été développé et calibré par un large consortium et est reconnue comme l’état de l’art. ». S’agissant de l’inventaire des ouvrages de protection utilisé pour le compte de la CdC de l’ile de Ré, « l’analyse qui est faite de la composition des ouvrages et de leur état n’est pas du niveau attendu dans le cadre d’un diagnostic ou d’une étude de danger (non prise en compte des points singuliers, déficit de connaissance de l’intérieur et de l’état des ouvrages). ( .. .) Les éléments techniques fournis (…) n ‘apparaissent pas de nature suffisante à justifier l’utilisation d’un autre scénario que le scénario forfaitaire de la circulaire PPRL ». Cette expertise a toutefois aussi indiqué que les études faites pour la CdC de l’ile de Ré semblent « apporter néanmoins des éléments intéressants qui pourraient être à la base de propositions de la CdC de /’lie de Ré concernant la prise en compte des parapets (.. .) et dans les seuls cas d’exposition aux franchissements , une valeur objective, forfaitaire et conservatrice, d’un talon des digues en bris compacté (.. .) » ;

– tirant les conclusions de cette expertise, la directrice de cabinet de la ministre de l’écologie a demandé à la CdC de l’ile de Ré, par courrier du 7 juillet 2014, de fournir tous éléments complémentaires susceptibles d’être pris en compte ; cette position a été relayée par un courrier de la DGPR du 15 juillet 2014 demandant à la CdC de l’ ile de Ré de faire parvenir les éléments techniques pour ce qui concerne les caractéristiques et les performances des parapets des digues de protection, ainsi que les justifications à apporter pour certaines digues en bris à conserver en seuil minimal en cas de brèche, afin que ces éléments puissent être intégrés dans les modalisations modifiées à effectuer par les services de l’Etat ;

– ces éléments ont été transmis par la CdC de l’ile de Ré le 8 août 2014 ;

– par courrier du 29 août 2014, la directrice de cabinet de la ministre de l’écologie lui a indiqué que ces éléments étaient en cours d’analyse et a formulé par ailleurs la proposition de conduire une démarche
« exploratoire » de création d’ une Zone d’intérêt stratégique (ZIS) sur une commune ;

– par courrier du 4 septembre 2014, la DGPR a indiqué à la CdC de l’ ile de Ré la manière détaillée dont le ministère entend prendre en compte les éléments complémentaires produits pour ce qui est des parapets et des digues en bris, en vue de finaliser la carte d’aléa du PPRL.

Ainsi, les cartes d’aléas communiquées en novembre 2014 aux élus rétais et à la CdC de l’ile de Ré intègrent les résultats de ce processus d’échanges et de concertations techniques. Selon la préfecture de Charente­ Maritime « la phase de définition et de qualification de l’aléa submersion marine est aujourd’hui achevée. Il n’y a pas d’évolutions possibles sur ces cartes d’aléas. Des ajustements ont déjà été opérés afin de prendre en compte des critères issus de la contre-expertise de la Communauté de communes. Cependant, à terme, des

14 Le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement est un établissement public administratif créé le 1° janvier 2014 qui réunit les compétences de onze services dont le CETMEF)
15 L’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture est un établissement public à
caractère scientifique et technologique français de recherche dans le domaine de l’environnement et de l’agriculture (anciennement CEMAGREF) créé par le décret n°2012-209 du 13 février 2012 .

révisions du PPRN auront lieu pour prendre en compte la réalisation d’ouvrages de défense prévus dans le Programme d’Action et de Prévention des Inondations (PAPI) de l’île de Ré et des études liées (résistance des ouvrages à l’événement de référence, hypothèses de rupture, gestionnaire pérenne identifié …) ».

Une situation qui reste conflictuelle en raison d’incompréhensions et de défiances

En dépit de ces tentatives de rapprochement des points de vue, la situation actuelle reste très conflictuelle entre l’Etat et la CdC de l’ile de Ré.

Comme indiqué précédemment, c’est à l’Etat qu’incombe la responsabilité de définir le PPRL, ce point ne suscitant ni débat ni contestation de la part des élus rencontrés au cours de l’instruction . Cependant, certains d’entre eux ont fait état de leur sentiment de n’avoir pas été suffisamment écoutés lors de la concertation.

Il ressort également des entretiens menés au cours de l’instruction le constat d’une persistance d’incompréhensions et de défiances.

Dans un contexte local où la pression en faveur de l’ urbanisation est très forte, l’Etat, garant de la sécurité et de l’intérêt général, souhaite éviter l’accroissement de l’urbanisation dans les zones à risques et estime à juste titre que la sécurité ainsi que l’évaluation des aléas et du risque ne sauraient faire l’objet d’une négociation au regard d’autres enjeux, notamment des intérêts patrimoniaux et financiers.

Pour autant, il ne ressort pas des entretiens réalisés en cours d’instruction que la Communauté de communes et les maires rencontrés auraient une position différente . Certes, les élus locaux ne peuvent rester insensibles à certaines préoccupations des habitants permanents de l’île, qui sont, malgré tout, les premiers concernés. Mais, pour eux, l’impératif de sécurité constitue également, tout comme pour l’Etat, une préoccupation majeure.

Cependant, certains d’entre eux ont exprimé leurs doutes quant à la totale cohérence de la position de l’Etat, notamment lors de la définition des zones noires et jaunes suite à l’évènement Xynthia. Ainsi, l’évolution de sa position suite à la tempête Xynthia pour ce qui est du nombre d’habitations à inclure en zones noires a pu laisser penser que certaines décisions avaient été prises soit de manière trop hâtive, soit en considération des coûts potentiels engendrés par les rachats et pas seulement en fonction des risques, soit encore au regard d’autres considérations.
Les conséquences de ces désaccords sur la délivrance des autorisations d’utilisation des sols

La manière dont la CdC de l’lle de Ré exerce actuellement l’instruction des demandes

La CdC de l’ile de Ré est directement concernée par la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles, dont le zonage et le règlement, lorsqu’ils seront approuvés, s’imposeront aux autorisations d’occupation des sols. En effet, elle dispose depuis 2014 d’une compétence en matière d’instruction de la plupart de ces actes (permis de construire, de démolir , d’aménager, certificats d’urbanisme de type « b » et déclarations préalables relatives à des divisions de parcelles). Comme indiqué précédemment, elle dispose également, depuis la fin 2015 , de la compétence d’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal.

Dans la pratique , la CdC de l’lle de Ré exerce réellement sa compétence d’instruction des demandes d’urbanisme depuis le 1er octobre 2014 car il lui a fallu d’abord constituer le service et organiser les relations avec les communes membres, sur la base de conventions qui précisent les rôles respectifs à chaque étape de la procédure. En effet, les demandes sont déposées au départ dans chaque mairie et, après la phase d’instruction, c’est chaque maire qui reste compétent pour prendre la décision finale .

Pour l’instruction des demandes au regard du risque de submersion marine, la CdC de l’ lle de Ré ne peut plus se contenter de prendre en compte les seuls zonages inclus dans le plan de prévention des risques approuvé

en 2002, qui a montré ses limites. Dès lors, et jusqu’à l’approbation du nouveau PPRL, l’instruction des demandes qui concernent des terrains d’assiette potentiellement submersibles doivent impérativement procéder d’une appréciation du risque faite sur la base d’un ensemble d’éléments disponibles, car il appartient au services instructeurs puis aux maires (qui délivrent les autorisations ou qui opposent des refus) de faire application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme aux termes duquel « le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

Pour préciser les éléments à prendre en compte à cet égard lors de l’instruction des demandes, la CdC de l’ile de Ré a fait réaliser en 2013 une étude par un juriste spécialiste en ce domaine. Sur la base de cette étude, son service instructeur a établi un processus d’évaluation des risques qui prend en compte l’ensemble des éléments suivants relatifs à la situation des parcelles d’assiette des projets :

– la zone dans laquelle elles se trouvent par rapport au plan de prévention des risques approuvé en 2002 ;

– le fait qu’elles ont ou pas été inondées lors de la tempête Xynthia ;

– leur caractère constructible ou pas selon le « porter à connaissance » transmis par l’Etat en novembre 2014 ;

– le niveau d’aléa défini par les cartes établies en novembre 2014 par l’Etat ;

– le niveau d’aléa défini par les cartes établies en 2014 pour la CdC de l’ile de Ré.

Au cours de la période du 1er octobre 2014 au 30 octobre 2015, le service instructeur de la communauté de communes a ainsi instruit en tout 803 demandes, mais seulement 39 de ces demandes concernaient des projets dont les terrains d’assiette sont situés en zone submersibles (10 demandes d’extension d’habitations existantes, 14 demandes de permis pour des constructions neuves, 9 demandes pour des bâtiments annexes, 2 changements de destinations et 4 projets concernant des bâtiments d’activités).

Pour les 39 projets susmentionnés situés en zone submersible, les services de la CdC de l’ile de Ré ont proposé 24 décisions favorables et 15 refus.

Une multiplication des contentieux

C’est essentiellement du fait de la prise en compte par les services instructeurs de la CdC de l’ile de Ré (et, avant le 1er octobre 2014, par les services instructeurs de certaines communes), des cartographies d’aléas établies pour la communauté de communes que des divergences d’appréciation apparaissent entre, d’une part, les décisions d’autorisation prises par les maires et, d’autre part, l’appréciation du risque par les services préfectoraux dans le cadre du contrôle de légalité.

En effet, tous les actes des collectivités du département sont transmis à la préfecture qui s’est dotée d’une cellule spécialisée qui identifie les contrôles prioritaires, en particulier au regard des règles de sécurité face à l’aléa submersion. La préfecture défère de manière systématique au tribunal administratif tous les actes d’urbanisme qui ne tiennent pas compte des documents et études qui ont été établis par et pour les services de l’Etat dans le cadre de la révision des PPRL.

Pour ce qui concerne les 39 décisions d’urbanisme susmentionnées concernant des zones submersibles instruites du 1er octobre 2014 au 30 octobre 2015 par la CdC de l’ile de Ré, celle-ci a signalé neuf recours engagés par la préfecture à l’encontre de décisions favorables (dans un cas, la communauté de communes avait proposé un refus mais le maire concerné avait accordé l’autorisation) et un recours engagé par un pétitionnaire à l’encontre d’une décision défavorable. Les déférés préfectoraux ont donc concerné environ un quart des décisions prises pour des terrains d’assiette situés dans des zones submersibles.

Mais le nombre total de déférés préfectoraux récents liées au risque submersion marine est bien plus élevé puisqu’il convient d’y intégrer également les déférés préfectoraux antérieurs à l’instruction des demandes par la CdC de l’ile de Ré. La préfecture a produit en effet un tableau qui comprend trente déférés préfectoraux
« R. 111-2 » sur l’ile de Ré, entre le 28 décembre 2011 et le 21 août 2015. Tous ces déférés concernent des communes du nord de l’île ; outre les requêtes au fond, ces déférés ont systématiquement été assortis de demandes en référé visant à la suspension des autorisations contestées. S’agissant de la commune de Saint­ Martin-de-Ré, il n’y avait en revanche en fin 2015 aucun contentieux en cours en ce qui concerne des autorisations d’urbanisme délivrées par le Maire et qui auraient donné lieu à déférés préfectoraux.

Il n’est donc pas exagéré de conclure au fait que les désaccords entre, d’une part, les services de l’Etat et, d’autre part, la CdC de l’ile de Ré et certaines de ses communes membres ont entraîné une réelle explosion du contentieux administratif. Il a en effet été procédé en cours d’instruction à une étude sur la base de 188 jugements ou ordonnances rendus depuis 2000 en matière d’urbanisme par le tribunal administratif de Poitiers pour ce qui concerne les communes de l’ile de Ré. Cette analyse a montré que le volume de contentieux de l’urbanisme sur l’ile de Ré n’est pas linéaire et uniforme sur la période 2000 à 2015.

– son volume a été assez important de 2000 à 2002, période où il a concerné essentiellement deux thèmes : la question de l’insertion dans les plan locaux d’urbanisme de règles visant à réglementer le camping-caravaning et la question de la prise en compte du risque submersion (à cette époque, il s’agissait surtout de requêtes présentées par des particuliers qui contestaient des refus d’autorisation ; seuls six déférés préfectoraux ont été identifiés à cette époque sur ce sujet).

– le contentieux a connu un nouveau pic en 2007, concernant notamment des contestations de zonages retenus par les plans locaux d’urbanisme de deux communes (dont celle de Saint-Martin-de-Ré), ces recours ayant tous été rejetés ;

– il a enfin connu un nouvel et important accroissement à partir de 2010, soit 89 requêtes enregistrées et jugées depuis cette date, que ce soit en référé (39) ou au fond (50). Soixante de ces requêtes concernent la prise en compte du risque de submersion marine.
L‘évolution de la position des juridictions administratives saisies

Au-delà de ces données quantitatives, il convient de préciser l’évolution des positions prises par la juridiction administrative.

S’agissant du tribunal administratif de Poitiers, après avoir dans un premier temps suivi les positions de l’Etat et avoir suspendu ou annulé un certain nombre de décisions contestées au regard du risque de submersion, il a évolué dans sa position, dans un sens proche de celui des arrêts n°s 13LY20050 et 13LY20051 rendus le 23 septembre 2014 par la Cour administrative d’appel de Lyon. L’inflexion concerne surtout la manière dont il convient de prendre en compte les ouvrages de protection existants dans l’appréciation du risque. Le jugement le plus significatif de cette évolution, que le tribunal a d’ailleurs classé en c+1s, a été rendu le 19 mars 2015 dans l’instance n° 1400003 concernant un permis de construire. Ce jugement n’a pas encore été examiné en appel.

16 Le classement par un tribunal administratif ou par une Cour administrative d’appel d’un jugement ou d’un arrêt en C+ a pour objet de signaler qu’il apporte, selon eux, une solution de droit inédite et méritant d’être signalée.

Cependant, dans quatre arrêts17 prononcés en 2015, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé plusieurs jugements du tribunal administratif de Poitiers datant d’octobre à décembre 201418 qui avaient rejeté des déférés préfectoraux. Elle a d’ailleurs classé deux de ces arrêts en C+, notamment en adoptant une position plus restrictive sur la prise en compte des études élaborées pour la CdC de l’ile de Ré et des ouvrages de protection existants.

Certes, le juge d’appel des référés de la Cour administrative d’appel de Bordeaux a, encore plus récemment 19 rejeté un appel formé par la préfecture à l’encontre d’une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Poitiers qui avait refusé la suspension d’un permis de construire. Mais il s’agit d’un cas d’espèce très particulier qui concernait le rehaussement d’une maison existante, sans modification de l’emprise au sol ou de création de logement supplémentaire, et ce, alors que la parcelle n’avait pas été submergée lors de la tempête Xynthia et que, même en retenant les hypothèses de submersion future établies par l’Etat, elle ne le serait que sur une hauteur de 50 cm.

Cependant, et sous réserve des futurs arrêts d’appel à intervenir et d’éventuels pourvois en cassation, il apparaît malgré tout que la Cour administrative d’Appel de Bordeaux a développé récemment une jurisprudence qui s’écarte à plusieurs égards de la position tenue par le tribunal administratif de Poitiers pour ce qui est de l’appréciation du risque de submersion et de l’arbitrage des désaccords sur ce point entre la CdC de l’ile de Ré et la préfecture.

En conclusion, une situation actuellement bloquée

La situation actuelle amenant les juridictions administratives à devoir arbitrer au cas par cas des situations individuelles est loin d’être optimale à la fois pour ce qui est de la gestion du risque submersion sur l’ile de Ré que pour ce qui est de la sécurité juridique des décisions prises par les maires en matière d’autorisations d’urbanisme. Cette situation place également lesdits maires dans une situation juridiquement très inconfortable et non exempte de risques, y compris personnels, notamment lorsqu’ils prennent des décisions en s’écartant des cartes d’aléas établies par l’Etat.

Cependant, l’Etat, qui s’estime à ce jour conforté dans son approche du risque par le sens et les motivations des récentes décisions de la Cour administrative d’appel de Bordeaux, n’envisage pas de la modifier. La CdC de l’ile de Ré maintient, quant à elle, sa position et sa manière d’instruire les dossiers de demande d’autorisation en se basant notamment sur ses propres cartes d’aléas, distinctes de celles de l’Etat.

Dans ces conditions, la situation ne pourra donc vraisemblablement se résoudre que par la poursuite et l’achèvement de la procédure de révision du PPRL (prévu pour la fin 2016), qui permettra de fixer la réglementation applicable dans les zones à risques. Il est probable que ce plan approuvé soit alors également contesté devant la juridiction administrative, qui sera alors amenée à se prononcer globalement, et non plus au cas par cas.

6.4. L‘EXERCICE PAR LA COMMUNE DE LA POLICE ADMINISTRATIVE EN MATIERE D’URBANISME

Depuis le 1er octobre 2014, le transfert par la commune de Saint-Martin-de-Ré à la CdC de l’ile de Ré de la compétence de l’instruction des actes d’autorisations d’occupation du sol (permis de construire, de démolir d’aménager, déclarations préalables pour les divisions de parcelles et certificats d’urbanisme de type « b »20 )
est effectif.

S’agissant de la procédure, la commune a apporté diverses précisions et a indiqué notamment :

– qu’il n’y a en règle générale aucune décision tacite pour les permis de construire si ce n’est que pour certains permis modificatifs. Les déclarations préalables tacites peuvent concerner des travaux de faible importance ou sont le fait d’un délai imparti dépassé ;

– les motifs de refus de permis de construire ou les oppositions à déclarations préalables sont essentiellement règlementaires ou font le plus souvent suite à un avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France ;

– la Zone de Protection du Patrimoine Architectural Urbain Paysager (ZPPAUP) impose des prescriptions sur toute la partie à l’intérieur des remparts, sur une partie de la zone extra-muros le long du glacis Est, sur une partie du littoral au Nord du Domaine des lies, sur l’entrée Nord de la Zone Artisanale et sur quelques « îlots » hors remparts à l’Ouest et à l’Est. Ces prescriptions concernent essentiellement l’aspect extérieur avec des choix de matériaux et couleurs bien distincts . . . dans le but de protéger le patrimoine architectural et paysager de la commune. Il n’y a pas ou très peu d’autorisations accordées pour des adaptations mineures aux règles d’urbanisme ;

– il est arrivé que le contrôle de légalité formule des observations suite à la délivrance d’autorisations d’urbanisme ; elles ont alors été prises en compte ;

– le contrôle des constructions autorisées est systématiquement effectué par l’agent de police municipale assermenté. S’agissant des constructions non autorisées, elles sont identifiées par des patrouilles de la police, des courriers anonymes et des interrogations des riverains pour identifier les potentielles infractions commises ; une vérification a lieu également lorsque les entrepreneurs viennent demander une permission de voirie ; un autre moyen de contrôle est le système d’information géographique (SIG) et plus particulièrement les vues aériennes qui permettent de localiser des nouvelles constructions, des créations d’ouvertures en toiture, les piscines ou d’autres transformations non visibles du domaine public.

La commune a produit par ailleurs en cours d’instruction des éléments statistiques suivants relatifs à l’activité de délivrance des autorisations d’urbanisme :

– le nombre de demandes de certificats d’urbanisme de type b) est peu important (45 en cumul 2009-2014) et a donné lieu à 40 décisions expresses soit 89 % des demandes (23 certificats positifs et 17 certificats négatifs). Seulement 5 décisions tacites sont observées au cours de la période ;

– le nombre de demandes de permis de construire (nouveaux ou modificatifs) est un peu plus important (158 en cumul 2009-2014) ; les décisions expresses d’acceptation (93) en représentent 59 % ; les décisions expresses de refus (35) en représentent 22 %, 13 décisions tacites (soit 8 %) ayant par ailleurs été signalées.

– le nombre de déclarations préalables relatives à des travaux est moindre (76 en cumul 2009-2014) ; les décisions expresses de non opposition (58) en représentent 76 % ; les décisions expresses de refus (13) en représentent 17 %, 4 décisions tacites (soit 5 %) ayant par ailleurs été signalées ;

– les autres demandes d’autorisation (permis de démolir et permis d’aménager) ont été quasi inexistantes (une seule demande de permis d’aménager en 2010, qui a été refusée ;
20 Selon l’article L.410-1 du code de l’urbanisme, il s’agit d’un certificat qui, outre les indications du « a », « Indique (.. .), lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus >>

– la commune n’a signalé que 5 recours contentieux sur des permis de construire en 2011 et 2012 ;

Par ailleurs, selon les informations produites par le service instructeur de la CdC de l’ile de Ré, sur 33 propositions de décisions enregistrées du 1er octobre 2014 au 30 octobre 2015, le maire de Saint-Martin-de­ Ré ne s’en est écarté dans 1 cas.

La CRC prend acte de ces éléments et observe que la commune de Saint-Martin-de-Ré dispose encore de quelques marges de manœuvres pour diminuer le nombre de décisions tacites.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

COMMUNE  DE SAINT MARTIN DE  RE

 

Années 2009 et suivantes

 

SOMMAIRE

 

 

 

LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT………………………………………………………………………. 3

LES RECOMMANDATIONS………………………………………………………………………………………………. 6

LA PROCEDURE………………………………………………………………………………………………………………. 7

LES OBSERVATIONS DEFINITIVES…………………………………………………………………………………. 8

  1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES DE LA COMMUNE………………… 8
  2. LES MODALITES D’ADMINISTRATION DE LA COMMUNE…………………………………….. 10
  3. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES………………………………………………………….. 11
  4. LA SITUATION FINANCIERE………………………………………………………………………………….. 12
    • L’analyse du budget principal……………………………………………………………………………………. 12
    • . La gestion de deux budgets annexes……………………………………………………………………….. 16
  5. LA GESTION DU PERSONNEL……………………………………………………………………………….. 18
  6. LA POLITIQUE DE LA COMMUNE EN MATIERE D’URBANISME ET DE PREVENTION DES RISQUES LITTORAUX ……………………………………………………………………………………….. 19
    • Le plan d’occupation des sols et son évolution……………………………………………………………. 20
    • L’information du public sur les risques susceptibles d’affecter l’habitat et l’urbanisme………….. 20
    • La révision en cours du plan de prévention des risques littoraux…………………………………….. 21
    • L’exercice par la commune de la police administrative en matière d’urbanisme…………………… 31

 

LA SYNTHESE  GENERALE  DU RAPPORT

 

 

 

La commune  de Saint-Martin-de-Ré comptait en 2012 une population permanente de 2 415 habitants soit 8,5 % de moins qu’en 2007. Elle dispose d’un patrimoine touristique important.

 

LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES

La commune est membre de la Communauté de communes (CdC) de l’ile de Ré qui a pris depuis 2010 de nombreuses nouvelles compétences. Celle afférente à la promotion du tourisme, qui restait depuis 2008 partagée avec les communes, sera exercée exclusivement par la CdC de l’ile de Ré à partir de 2016. Le schéma de mutualisation des services entre la CdC de l’ile de Ré et ses communes membres n’a pu être arrêté au 31 décembre 2015, en raison de la nécessité d’intégrer les changements législatifs récents qui induiront de nouveaux transferts  de compétences.

La commune adhère au Syndicat mixte départemental de la voierie des communes de la Charente-Maritime dans des conditions juridiques confuses qui devraient être clarifiées.

La commune n’a pas établi que le conseil municipal était régulièrement informé des comptes rendus et des rapports sur les activités des établissements publics de coopération intercommunale dont elle est membre.

 

LES MODALITES D’ADMINISTRATION

Le conseil municipal a délégué diverses attributions au maire en continuant malgré tout à les exercer, ce qui apparaît irrégulier.

 

LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES

Le montant des encours de dette figurant aux annexes des comptes administratifs ne correspond pas strictement avec ceux figurant aux comptes de gestion produits par le comptable. La commune dispose par ailleurs d’une vingtaine de régies de recettes pour lesquelles elle devrait instituer des modalités de contrôle.

 

LA SITUATION FINANCIERE DU BUDGET PRINCIPAL

Le budget principal de Saint-Martin-de-Ré présente en fin 2014 une situation financière de plus en plus tendue, du fait de son endettement croissant suite aux importantes opérations d’investissement réalisées au cours de la période 2009-2014. Cette situation nécessite une attention particulière de la commune, dans un contexte où les dotations de l’Etat sont vouées à diminuer et alors même que certaines charges de fonctionnement, en particulier celles afférentes au personnel, ont augmenté rapidement, ce qui a provoqué l’apparition, après 2012, d’un effet de « ciseau » préoccupant entre, d’une part, des produits de gestion en baisse et d’autre part, des charges de gestion en augmentation. La commune est assez durablement endettée, avec des niveaux d’annuités de l’emprunt qui demeureront élevés jusqu’en 2019-2020. L’ensemble de ces éléments devrait amener la commune à faire preuve de prudence et de rigueur dans sa gestion et à n’engager de nouvelles dépenses d’investissement que dans le cadre d’une étude prospective pluriannuelle réaliste qui en intègre l’ensemble des implications et qui permette de garantir leur financement pluriannuel.

 

LES BUDGETS ANNEXES

Le budget annexe du port nécessite une attention particulière de la part de la commune, eu égard notamment à l’existence de résultats de fonctionnement déficitaires depuis 2013. Le budget annexe camping, géré en régie directe, devrait faire l’objet d’une organisation avec un conseil d’exploitation, un directeur et un règlement intérieur. Ces deux budgets annexes devraient être dotés de comptes distincts au Trésor.

 

LA GESTION DU PERSONNEL

Le conseil municipal avait délibéré en 2002 sur le passage aux 35 heures ; mais cette délibération devrait être revue pour ce qui est de ses modalités particulières d’organisation selon les filières. Par ailleurs, la « journée du maire » dont bénéficient les agents est dépourvue de base légale.

Le conseil municipal a délibéré le 22 mai 1987 pour budgétiser le versement aux agents d’un « complément de rémunération » relevant des avantages acquis au titre de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Il a, par la suite, augmenté chaque année le montant de ce « complément » alors que cela n’était pas prévu par la délibération susmentionnée, la pratique de telles revalorisations ne pouvant donc être elle-même considérée comme un avantage régulièrement  acquis.

 

LA POLITIQUE EN MATIERE D’URBANISME ET DE PREVENTION DES RISQUES LITTORAUX

Le plan d’occupation des sols

La commune de Saint-Martin-de-Ré, actuellement couverte par un plan d’occupation des sols (POS), a prescrit en janvier 2011 sa révision pour le transformer en plan local d’urbanisme (PLU). Mais cette procédure ne pourra être menée à terme, la CdC de l’ile de Ré s’étant vu transférer cette compétence en novembre 2015 et ayant également prescrit l’élaboration d’un PLU intercommunal. La validité du POS est maintenue jusqu’en 2019 inclus.

L’évènement Xynthia et la révision du plan de prévention des risques littoraux

La tempête Xynthia des 27 et 28 février 2010 a durement frappé l’île de Ré. Dans l’urgence, l’Etat a notamment défini des zones « noires » d’extrême danger dans deux communes de l’ile, à l’intérieur desquelles étaient prévues l’expropriation et la destruction des habitations. Ce processus, mené dans un premier temps avec une certaine précipitation, a suscité des incompréhensions et a abouti à certaines acquisitions amiables dont l’utilité et le coût a fait débat. A ce jour, 14 biens ont été acquis à l’amiable sur l’ile et il en reste un à exproprier.

A partir de février 2012, l’Etat a engagé la révision du plan de prévention des risques de 2002, qui avait montré ses insuffisances. Les premières projections qu’il a réalisées concernant les cartes de niveaux d’eau étaient destinées à faire prendre conscience du risque maximum. Devant l’inquiétude suscitée et aux fins de disposer d’une méthode alternative, la CdC de l’ile de Ré a fait procéder, à ses propres frais, à des études confiées à un groupement incluant notamment un cabinet d’ingénierie et un expert néerlandais.

La différence d’approche porte pour l’essentiel sur la manière dont sont pris en compte les ouvrages de protection existants : l’étude réalisée pour l’Etat se base sur des hypothèses forfaitaires définies par la circulaire ministérielle du 27 juillet 2011 tandis que l’étude réalisée pour la CdC de l’ile de Ré repose sur un scénario de défaillance des digues qui reproduit l’évènement Xynthia. La comparaison des cartographies d’aléas issues de ces modélisations révèle des désaccords assez importants dans le cas des communes du nord de l’île mais bien moindres et/ou très localisés pour les communes du sud, dont celle de Saint-Martin-de­ Ré.

L’Etat a fait expertiser en mars et juillet 2013 les études qui avaient été réalisées pour son propre compte. Il a également fait expertiser en juin 2014 les études réalisées pour la communauté de communes. Il en a conclu qu’il convenait, pour l’essentiel, de conserver son approche initiale, tout en y intégrant, à la marge, certains éléments des études réalisées pour la CdC de l’ile de Ré, pour ce qui concerne les parapets et les bris de digues.

Début novembre 2014, la préfète de Charente-Maritime a transmis aux élus les cartes d’aléas devant servir de base pour l’élaboration du règlement du plan de prévention. L’Etat considère qu’il convient désormais d’achever l’élaboration de ce plan sur ces bases, tout en envisageant sa révision future lorsque l’important programme de programme de travaux de protection actuellement en cours sera achevé. Il propose aussi de conduire une réflexion portant sur l’éventuelle création d’une zone d’intérêt stratégique dans une commune.

 

 

 

 

La situation reste cependant très conflictuelle. Aucun des élus de l’île rencontrés au cours du contrôle ne conteste la compétence incombant à l’Etat en matière d’élaboration du plan de prévention des risques. Pour autant, certains d’entre eux ont exprimé le sentiment de n’avoir, à ce jour, pas été suffisamment écoutés dans le cadre de la concertation et ont exprimé, par ailleurs, leurs doutes quant à la totale cohérence de la position de l’Etat.

Ces désaccords persistants ont des conséquences importantes sur le processus d’instruction et de délivrance des autorisations d’utilisation du sol. En effet, la CdC de l’ile de Ré instruit depuis octobre 2014 la plupart de ces demandes pour le compte de ses communes membres, les maires restant compétents pour prendre les décisions. Pour apprécier le risque d’inondation, les services instructeurs prennent certes en compte les cartes d’aléas et les éléments portés à connaissance par l’Etat, mais aussi les cartes d’aléas réalisées pour la CdC de l’ile de Ré, ce qui génère certaines divergences d’analyse avec les services de l’Etat en charge du contrôle de légalité. Il en résulte une multiplication des déférés préfectoraux devant les juridictions administratives : depuis fin 2011, trente recours assortis de demandes de suspension ont été dénombrés pour les communes du nord de l’ile. Si le tribunal administratif a, dans un premier temps, suivi la position de l’Etat, il a modifié son approche à partir de mars 2015. Cependant, dans plusieurs arrêts plus récents, la cour administrative d’appel a annulé des jugements de première instance sur la base d’une appréciation du risque de submersion qui rejoint davantage celle des services de l’Etat. De nombreux contentieux sont encore en cours.

Cette situation dans laquelle les juridictions administratives doivent arbitrer au cas par cas les situations individuelles n’apparaît optimale ni pour ce qui est d’une approche d’ensemble de la prévention du risque submersion sur les zones à risques de l’île de Ré, ni pour ce qui est de la sécurité juridique des actes pris par les maires concernés. Elle ne pourra vraisemblablement se résoudre que par l’achèvement de la révision du plan de prévention des risques, qui fera alors sans doute aussi l’objet d’un recours devant les juridictions administratives, lesquelles seraient alors amenées à se prononcer globalement.

La délivrance  des autorisations d’urbanisme

La commune de Saint-Martin-de-Ré a produit divers éléments sur sa procédure d’instruction, de délivrance et de suivi des demandes d’autorisations d’utilisation du sol. Elle a notamment pour objectif de limiter au minimum le nombre de décisions tacites, ce dont attestent les éléments statistiques produits en cours d’instruction, même s’il reste encore quelques marges de progression en ce domaine.

 

Les recommandations et rappels d’obligations juridiques de la Chambre donnent lieu à un suivi de leur mise en œuvre.

Les cotations utilisées sont les suivantes :

– « recommandation ou rappels d obligation juridique totalement mis en œuvre »

  • « recommandation ou rappel d obligation juridiques partiellement mis en œuvre » (qui a fait l’objet d’un commencement d’exécution ou d’un engagement à les mettre en œuvre)
  • « recommandation ou rappel d obligations juridique à suivre » (qui, pour diverses raisons, n’a pas fait l’objet d’une mise en œuvre totale ou partielle)

– « recommandation ou rappels d obligations juridiques devenu sans objet »

Ce suivi intervient soit immédiatement au vu des réponses apportées entre la notification du rapport d’observations provisoires et celles du rapport d’observations définitives, soit lors du contrôle suivant.

Les deux fiches suivantes établissent les listes des recommandations et rappels d’obligations juridiques formulés par la Chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes et les suites qui leur ont été réservées .

LES RECOMMANDATIONS

 

 

Recommandations faites au cours du présent contrôle et partiellement mises en œuvre  :

 

 

 

Recommandations faites au cours du présent contrôle et restant à suivre :

 

LA PROCEDURE

 

 

Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Saint-Martin-de-Ré depuis 2009 a été effectué dans le cadre du programme 2015 de la Chambre régionale des comptes (CRC).

 

L’ouverture du contrôle a été notifiée à M. Patrice DECHELETTE, maire, par courrier du 9 avril 2015. Un entretien de début de contrôle s’est déroulé le 17 avril 2015 par téléphone.

L’entretien de fin de contrôle prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 11 décembre 2015.

 

Lors de sa séance du 11 février 2016, la Chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 16 mars 2016 à l’ordonnateur. Un extrait des observations le concernant a été adressé au président du syndicat mixte départemental de la voierie des communes de la Charente-Maritime. Des communications administratives ont été adressées, sur divers sujets, au préfet de Charente-Maritime et à la comptable de la commune.

 

  1. le maire a répondu par courrier du 13 mai 2016, enregistré au greffe de la Chambre le 14 mai 2016 .

 

Le président du syndicat mixte départemental de la voierie a répondu par courrier du 8 avril 2016, enregistré au greffe de la Chambre le 12 avril 2016.

 

Le préfet de Charente-Maritime a fait part de quelques éléments concernant ce même syndicat, par courrier du 18 avril 2016.

 

Lors de son délibéré du 19 juillet 2016, la Chambre a retenu les observations définitives suivantes .

 

LES  OBSERVATIONS DEFINITIVES

 

 

 

  1. LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES DE LA COMMUNE

La commune de Saint-Martin-de-Ré est le chef-lieu du canton de l’île de Ré. Selon les données disponibles sur le site internet de l’INSEE, si la population permanente de la commune avait fortement augmenté entre 1975 et 1999 (date à laquelle elle atteignait 2 637 habitants), elle n’a depuis cessé de baisser pour s’établir à 2 415 habitants en 2012. Cette diminution s’explique par l’augmentation du nombre de logements vacants (+ 122 depuis 1999) et par la légère diminution (- 5) du nombre de résidences principales entre 2007 et 2012. Par ailleurs, le nombre de résidences secondaires et logements occasionnels, qui avait a augmenté de 382 entre 1999 et 2007, a baissé de 145 entre 2007 et 2012.

 

Par décret du 9 juillet 1985, la commune a été classée station de tourisme. Ce classement ancien sera à renouveler pour le 1er janvier 2018. Dans cette perspective, par arrêté préfectoral du 14 avril 2009, la commune s’est vue reconnaître la dénomination de commune touristique pour une durée de 5 ans, renouvelée en 2014.

 

La commune dispose d’un patrimoine historique important : les ouvrages fortifiés de Vauban sont inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO depuis 2008 et plusieurs autres sites sont classés monuments historiques. Saint-Martin-de-Ré est labellisée « Villes et Pays d’art et d’histoire ». Par ailleurs, son port doté d’un bassin à flot, est l’un des plus importants de l’île.

 

 

Les transferts de compétences à la Communauté de communes de l’lle de ré

 

La commune de Saint-Martin-de-Ré est membre de la communauté de communes (CdC) de l’ile de Ré, créée en 1993, qui regroupe les dix communes de l’ile de Ré.

 

Depuis 2010, les transferts de compétences communales à cette communauté de communes se sont fortement accrus (logements à loyers maîtrisés, électricité photovoltaïque et actions en faveur de la petite enfance et adolescence, réalisation d’un programme d’actions de prévention contre les inondations, aménagement et gestion de l’équipement culturel La Maline, suivi du trait de côte et aménagement paysager communautaire, actions en faveur du secteur patrimonial, entretien des chemins d’intérêt communautaire et instruction des autorisations d’occupation du sol.

 

Ces transferts de compétence successifs n’ont donné lieu à aucun transfert financier, de personnel ou de matériel en provenance des communes.

 

Le champ de compétences de la CdC de l’ile de Ré s’est encore accru récemment, en septembre et octobre 2015, avec le transfert, suite à la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la république (Loi NOTRe), de la totalité de la compétence en matière de tourisme, assortie, à compter du 1er janvier 2016, de l’instauration d’une taxe de séjour au niveau communautaire ainsi que de la création d’un office de tourisme intercommunal. L’ensemble du personnel communal auparavant affecté aux offices de tourismes communaux devrait être transféré au niveau communautaire. Cette évolution permettra donc de clarifier la situation qui était jusqu’alors assez confuse pour ce qui est des attributions respectives. En effet, d’une part, les communes, dont celles de Saint-Martin-de-Ré, disposaient d’offices de tourisme communaux et adhéraient à une association ayant pour objet la promotion touristique de l’ile, et, d’autre part, la CdC de l’ile de Ré était elle-même dotée d’une compétence de promotion du tourisme.

 

Plus récemment, en décembre 2015, la CdC de l’lle de Ré a également pris la compétence d’élaboration des plans locaux d’urbanisme . Ses compétences devraient encore s’élargir à l’avenir puisque la gestion de l’eau et de l’assainissement deviendra une compétence obligatoire des communautés de communes à partir de 2020 .

 

Par ailleurs, l’article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales prévoit l’élaboration, avant le 31 décembre 2015, d’un schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre entre l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres ; dans ce cadre, des conventions régies par l’article L. 5111-1 du même code peuvent être conclues. Quant à l’article L. 5211-4-2 du même code, il prévoit la possibilité de créer des services communs. La CdC de l’lle de Ré avait lancé en avril 2015 une procédure de marché en vue d’une mission d’assistance et de conseil dans l’élaboration d’un schéma de mutualisation. Toutefois , celui-ci n’a pas été adopté avant la fin 2015, ce retard ayant été expliqué notamment par la nécessité d’intégrer dans la réflexion les nouvelles compétences prises par la CdC de l’ile de Ré au cours de l’année 2015 .

 

Certaines mutualisations ont cependant déjà été mises en place : création à partir de novembre 2014 du service d’instruction de la plupart des demandes d’autorisation en matière d’urbanisme, création d’un emploi intercommunal pour la prévention hygiène et sécurité au travail, utilisation par la CdC de l’lle de Ré des services techniques de telle ou telle commune membre (notamment de celle de Saint-Martin-de-Ré) , mise en place dès 1999 d’un système d’information géographique , mise en place de deux groupements d’achats (pour la fourniture des panneaux de signalisation directionnelle et pour la réalisation du profil de vulnérabilité des eaux de baignade) , mise à disposition par la CdC de l’ ile de Ré de minibus aux communes membres, hors saison, pour favoriser les déplacements sur le territoire des jeunes, des adolescents et des associations.

 

 

Les transferts de compétences à d’autres établissements publics

 

La commune de Saint-Martin-de -Ré est par ailleurs membre de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ce point appelle une observation concernant son adhésion au syndicat mixte départemental de la voierie des communes de la Charente-Maritime.

 

Selon ses statuts actuels datant de 2008, ce syndicat de voirie, qui est un « syndicat mixte fermé », a pour compétences les « missions » suivantes : études et préparation des programmes de travaux de création et d’entretien des voies communales et chemins ruraux ; organisation des services d’études y afférents ; achat et mise en œuvre des matériels nécessaires à l’exercice des compétences transférées , mise en œuvre des matériels mis à disposition du syndicat mixte par les communes membre ; études, exécution et financement de tous travaux de création et d’entretien programmés dans le cadre du transfert de compétences ; gestion des emprunts contractés pour cette exécution, encaissement des subventions perçues, étude et organisation de l’achat de signalisation et signalétique pour le compte des collectivités adhérentes .

Or, de 2009 à 2014 inclus, la commune de Saint-Martin-de-Ré a réalisé et financé elle-même des travaux de voirie (opérations n° 349, 360 et 368) pour un montant cumulé de 3,829 millions d’euros (M€), qui ont au demeurant représenté plus du tiers de ses dépenses d’équipement de la période . La commune a indiqué en cours de contrôle que, selon elle, il n’y avait pas eu réellement transfert de compétences au syndicat départemental de la voirie, celui-ci agissant comme un prestataire de service auquel elle est libre de recourir .

 

Cependant , aucune disposition des statuts de ce syndicat ne mentionne qu’il s’agit d’un syndicat à la carte , pour lequel il serait possible de n’adhérer que pour une partie des compétences, voir pour aucune d’entre elles. Par ailleurs, en application de l’article L. 5721-6-1 du code général des collectivités territoriales , « le transferl de compétences à un syndicat mixte entraÎne de plein droit l’application à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transferl » et « le syndicat mixte est substitué de plein droit, à la date du transferl des compétences, aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes ». Ainsi, puisque la commune de Saint-

 

 

 

 

 

Martin-de-Ré est membre de ce syndicat, elle ne devrait donc plus exercer elle-même les compétences dont ce dernier est doté.

 

Cette situation est également susceptible de poser des difficultés juridiques et financières en cas d’accident survenu sur la voie publique communale, la responsabilité d’un éventuel défaut d’entretien incombant en principe à la collectivité ou à l’établissement public qui dispose de la compétence juridique en la matière.

 

Dans sa réponse sur ce point, le président du syndicat de voirie a admis l’existence d’une inadéquation entre la nature juridique du syndicat, imposant le transfert de compétence, et la réalité de son fonctionnement, « se rapprochant plus d’un syndicat de services ». Le préfet de Charente-Maritime a, pour sa part, indiqué qu’il avait déjà alerté le syndicat sur ces difficultés d’ordre statutaire, par courrier du 30 mars 2011.

 

Cette situation pour le moins confuse nécessiterait donc un réexamen d’ensemble, en conformité avec les règles régissant actuellement les transferts de compétences.

 

 

La manière dont il est rendu compte des activités des EPCI au conseil municipal

 

En application de l’article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales, le maire doit communiquer au conseil municipal, chaque année, les rapports d’activités des établissements publics de coopération intercommunale dont fait partie la commune. Par ailleurs, les représentants de la commune doivent rendre compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l’activité de ces établissements publics.

 

La commune de Saint-Martin-de-Ré n’a pas été en mesure de produire une copie des délibérations du conseil municipal des deux années les plus récentes mettant en œuvre ces dispositions. La CRC lui recommande dès lors de s’y conformer et prend acte de l’engagement pris en ce sens par le maire dans ses réponses aux observations provisoires.

 

 

  1. LES MODALITES  D’ADMINISTRATION  DE  LA COMMUNE

 

En application de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal peut déléguer au maire un certain nombre de ses attributions, sur la base d’une liste limitative fixée par la loi. Le Conseil d’Etat, dans son arrêt n° 249402 du 30 décembre 2003, a eu l’occasion d’indiquer que ces délégations d’attributions constituent des délégations de pouvoir, caractérisées par le transfert d’une autorité à une autre du pouvoir de prendre une décision, l’autorité délégante étant alors dessaisie des compétences déléguées.

 

Lors de sa délibération du 27 juin 2014, le conseil municipal de Saint-Martin-de-Ré a délégué au maire plusieurs attributions, notamment pour prendre toutes décisions concernant les marchés publics d’un montant inférieur à 90 000 € HT, la passation des contrats d’assurances ainsi que la création des régies comptables. Or, l’examen des délibérations du conseil municipal intervenues de août 2014 à août 2015 (disponibles sur le site internet de la commune) a montré qu’il a délibéré à plusieurs reprises en ces domaines, dont il s’était pourtant dessaisi au bénéfice du maire : délibérations sur des contrats d’assurance le 10 octobre et le 5 décembre 2014, délibération pour la création de régies de recettes le 23 janvier 2015 ; délibérations sur des contrats de maintenance d’un montant inférieur à 90 000 € HT les 30 mars et 29 mai 2015. Cette situation n’est pas exempte de risques puisque, sous réserve de l’appréciation des juridictions administratives, il pourrait être considéré que ces décisions prises par le conseil municipal sont entachées d’incompétence de leur auteur.

 

La CRC prend acte de l’engagement pris par le maire, dans ses réponses aux observations provisoires, de veiller à l’avenir à ce que le conseil municipal ne délibère plus sur des matières qu’il a déléguées.

 

 

  1. LA TENUE DES COMPTES ET DES  REGIES

 

La fiabilité des informations sur la dette communale

 

La comparaison au 31 décembre 2014 entre, d’une part, les états de la dette annexés aux comptes administratifs et, d’autre part, les balances de sortie figurant au c/16 des comptes de gestion produits par le comptable a mis en évidence plusieurs discordances figurant dans le tableau ci-après . La CRC prend acte des explications produites par le maire dans ses réponses aux observations provisoires et demande donc à la commune de se rapprocher de la comptable pour identifier les causes de ces écarts.

 

 

 

 

 

 

commune de Saint Martin-de Ré Budget principal  

BA Camping

BA Port BA Aires de stationnement BA Marchés commerces
 

c/164 Emprunts bancaires

A – Compte de gestion – Balance de sortie 2014 6 196 063,62 339 278,86 1 730 087,05 11 907,49 62 150,00
B – Compte administratif

      2014 Etat de la dette

Ecart A – B

6 309 878,56

·113 814,94

340 562,39

– –

·1 283,53

1 798 603,82

-68 516,77

0,00

11 907,49

60 732,91

1 417,09

 

c/167 Autres emprunts

A – Compte de gestion – 80 671,99 40 289,91
– –

B – Compte administratif

2014 -Etat de la dette

 

17 674,30

62 997,69

 

23 631,74

 

0,00

Ecart A – B 16 658,17

 

 

 

 

Balance de sortie 2014

 

 

 

 

 

Le contrôle des régies

 

La commune de Saint-Martin-de-Ré dispose de près d’ une vingtaine de régies de recettes dont certaines manient des sommes très importantes chaque année (produits du marchés , redevance d’occupation du domaine public communal, loyers communaux, avitaillement du port, taxe d’usage portuaire, services rendus au port, marchés nocturnes et amodiations du port, camping, taxe de stationnement, …).

 

Ces régies ont bien fait l’objet de contrôles récents sur place de la part du comptable public. La CRC rappelle toutefois qu’en application de l’article R 1617-17 du code général des collectivités territoriales et de l’instruction comptable n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006, il appartient également à l’ordonnateur de mettre en place des modalités régulières de contrôle des régies, sur pièces et sur place. Elle prend acte de l’engagement pris en ce sens par le maire, dans ses réponses aux observations provisoires.

 

  1. LA SITUATION FINANCIERE

 

L’analyse a été effectuée pour l’essentiel à partir des informations issues des comptes de gestion, complétées sur certains points par des données des comptes administratifs et des informations fournies par la collectivité.

 

  • L’ANALYSE DU BUDGET PRINCIPAL

 

L’évolution de l’excédent brut de fonctionnement et de la capacité d’autofinancement

 

Le tableau ci-après montre que de 2009 à 2014, l’excédent brut de fonctionnement (EBF, soit la différence entre les produits et les charges de gestion) , a connu une croissance de 19 %. Il convient toutefois de distinguer deux périodes :

 

  • de 2009 à 2012, l’augmentation significative de l’EBF (+ 88 %) s’explique par une hausse continue des produits de gestion (+ 25 %), notamment sous l’effet de la forte croissance des recettes fiscales (+ 39 %) et une croissance modérée des charges de gestion (+ 7 %).

 

  • de 2012 à 2014, l’EBF a diminué de 36 %, ce qui s’explique , d’une part, par la diminution des produits de gestion (- 3 %), avec notamment une stagnation des produits fiscaux, et d’autre part, par la forte croissance des charges de gestion (+ 13 %), notamment des charges à caractère général (+ 18 %) et des charges de personnel (+ 13 %). Ainsi, en 2014, l’EBF ne représentait plus que 21 % des produits de gestion contre 22 % en 2009 et 33 % en 2012.

 

Le résultat financier (différence entre produits et charges financiers), négatif de – 0,156 M€ en 2009, s’est continuellement dégradé au cours de la période, sous l’effet de l’accroissement de l’endettement ; il était négatif à hauteur de – 0,319 M€ en 2014.

 

La capacité d’autofinancement (CAF) brute a connu un profil d’évolution similaire à celui de l’EBF, mais a aussi été impactée par la croissance des frais financiers : elle est passée de 0,635 M€ soit 19 % des produits de gestion en 2009, à 1,147 M€, soit 28 % des produits de gestion en 2012, avant de diminuer fortement à 0,556 M€ soit seulement 14 % des produits de gestion en 2014 et 12 % de moins qu’en 2009.

 

Le résultat de fonctionnement a connu un profil d’évolution similaire et avait diminué en 2014 de 11 % par rapport en 2009 pour ne plus représenter que 0,539 M€ (soit 13 % des produits de gestion).

 

La CAF nette des annuités d’emprunts, qui était passée de 0,261 M€ en 2009 à 0,653 M€ en 2012, a fortement diminué par la suite et était devenue négative (- 0,045 M€) en 2014.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

commune de Saint Martin-de Ré Budget principal  

BA Camping

BA Port BA Aires de stationnement BA Marchés commerces commune de Saint Martin-de Ré Budget principal
 

c/164 Emprunts bancaires

A – Compte de gestion – Balance de sortie 2014 6 196 063,62 339 278,86 1 730 087,05 11 907,49  

c/164 Emprunts bancaires

A – Compte de gestion – Balance de sortie 2014
B – Compte administratif

       2014 Etat de la dette

Ecart A – B

6 309 878,56

·113 814,94

340 562,39

– –

·1 283,53

1 798 603,82

-68 516,77

0,00

11 907,49

B – Compte administratif

      2014 Etat de la dette

Ecart A – B

 

c/167 Autres emprunts

A – Compte de gestion – 80 671,99 40 289,91  

c/167 Autres emprunts

A – Compte de gestion –
– –

B – Compte administratif

2014 -Etat de la dette

 

17 674,30

62 997,69

 

23 631,74

– –

B – Compte administratif

2014 -Etat de la dette

Ecart A – B 16 658,17 Ecart A – B
commune de Saint Martin-de Ré Budget principal  

BA Camping

BA Port BA Aires de stationnement BA Marchés commerces commune de Saint Martin-de Ré Budget principal
 

c/164 Emprunts bancaires

A – Compte de gestion – Balance de sortie 2014 6 196 063,62 339 278,86 1 730 087,05 11 907,49  

c/164 Emprunts bancaires

A – Compte de gestion – Balance de sortie 2014
B – Compte administratif

       2014 Etat de la dette

Ecart A – B

6 309 878,56

·113 814,94

340 562,39

– –

·1 283,53

1 798 603,82

-68 516,77

0,00

11 907,49

B – Compte administratif

      2014 Etat de la dette

Ecart A – B

 

c/167 Autres emprunts

A – Compte de gestion – 80 671,99 40 289,91  

c/167 Autres emprunts

A – Compte de gestion –
– –

B – Compte administratif

2014 -Etat de la dette

 

17 674,30

62 997,69

 

23 631,74

– –

B – Compte administratif

2014 -Etat de la dette

Ecart A – B 16 658,17
commune de Saint Martin-de Ré Budget principal  

BA Camping

BA Port BA Aires de stationnement BA Marchés commerces commune de Saint Martin-de Ré Budget principal
 

c/164 Emprunts bancaires

A – Compte de gestion – Balance de sortie 2014 6 196 063,62 339 278,86 1 730 087,05 11 907,49  

c/164 Emprunts bancaires

B – Compte administratif

       2014 Etat de la dette

Ecart A – B

6 309 878,56

·113 814,94

340 562,39

– –

·1 283,53

1 798 603,82

-68 516,77

0,00

11 907,49

 

c/167 Autres emprunts

A – Compte de gestion – 80 671,99 40 289,91  

c/167 Autres emprunts

– –

B – Compte administratif

2014 -Etat de la dette

 

17 674,30

62 997,69

 

23 631,74

Ecart A – B 16 658,17
commune de Saint Martin-de Ré Budget principal  

BA Camping

BA Port BA Aires de stationnement BA Marchés commerces commune de Saint Martin-de Ré
 

c/164 Emprunts bancaires

A – Compte de gestion – Balance de sortie 2014 6 196 063,62 339 278,86 1 730 087,05 11 907,49  

c/164 Emprunts bancaires

B – Compte administratif

      2014 Etat de la dette

Ecart A – B

6 309 878,56

·113 814,94

340 562,39

– –

·1 283,53

1 798 603,82

-68 516,77

 

c/167 Autres emprunts

A – Compte de gestion – 80 671,99 40 289,91  

c/167 Autres emprunts

– –

B – Compte administratif

2014 -Etat de la dette

 

17 674,30

62 997,69

 

23 631,74

Ecart A – B 16 658,17
commune de Saint Martin-de Ré Budget principal  

BA Camping

BA Port BA Aires de stationnement BA Marchés commerces commune de Saint Martin-de Ré

 

>–

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion.

 

 

L’endettement et la capacité de désendettement

 

327 261

 

 

L’annuité totale de la dette (en capital et en intérêts) est passée de 0,53 M€ en 2009 à 0,92 M€ en 2014, soit une augmentation de 74 % au cours de la période. La commune a indiqué en cours d’instruction que l’encours de sa dette au 31 décembre 2014 ne comportait pas d’emprunts à risques.

 

L’encours de la dette restant due au 31 décembre a fortement augmenté, pour s’établir à 6,294 M€ au 31 décembre 2014, soit 33 % de plus qu’au 31 décembre 2009. Cette hausse de l’endettement a impacté la capacité de désendettement de la commune (nombres d’années d’autofinancement brut de l’exercice nécessaires pour rembourser le capital restant dû au 31 décembre de l’exercice), qui est passée de 7,4 années en 2009 à 6,4 années en 2012, avant de remonter à 11,3 années fin 2014 ; elle se rapprochait alors du niveau d’alerte habituellement situé entre 12 et 15 ans.

 

La CRC observe que, selon le tableau prévisionnel d’extinction de la dette produit par la commune, l’encours total de la dette ne devrait diminuer que très progressivement, la commune ayant à supporter jusqu’en 2019 des annuités d’emprunt assez élevées. Ce n’est donc qu’en 2022-2023 que la commune retrouvera un niveau d’annuité proche de celui de 2009 (sous réserves des annuités supplémentaires liées à la souscription d’éventuels nouveaux emprunts souscrits à partir de 2015).

 

Les ressources fiscales

 

Les produits de la fiscalité locale directe s’élevaient en 2014 à 1,027 M€. Les taux des trois taxes (habitation, foncière bâtie et non bâtie) ont augmenté de 8,2 % entre 2009 et 2014. Les bases de la taxe d’habitation ont augmenté de 11,6 % au cours de la même période, mais leur augmentation réelle (abstraction faite des 7,9 % d’augmentation forfaitaire résultant de l’article 1518 bis du code général des impôts) n’a été que de 3,4 %. Les bases de la taxe foncière bâtie ont augmenté de 21,4 % au cours de la même période, leur augmentation réelle ayant été de 12,5 %.

 

Par ailleurs, après un doublement de 2009 à 2012, les produits du c/7381 « taxe additionnelle aux droits de mutation » ont fortement baissé, passant de 0,503 M€ en 2012 à 0,303 M€ en 2014 .

 

Les ressources institutionnelles

 

Les ressources institutionnelles sont en baisse depuis 2012. Tel est notamment le cas de la dotation globale de fonctionnement qui, après être passée de 0,746 M€ à 0,877 M€ de 2009 à 2011 , n’a cessé de diminuer depuis pour s’établir à 0,801 M€ en 2014. Les participations perçues de la part de l’Etat et d’autres collectivités ont aussi fortement diminué entre 2012 (0, 115 M€) et 2014 (0,027 M€).

 

La CdC de l’ile de Ré reverse à ses communes membres une partie de la fiscalité qu’elle perçoit. Sur ce point, la communauté de communes fait application de dispositions particulières du code général des impôts1, ce qui lui permet de modifier l’attribution de compensation des communes chaque année, en fonction de de l’évolution de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Ainsi , après avoir augmenté de 20,7 % entre 2009 et 2013, pour atteindre alors 0,891 M€, le montant de l’attribution de compensation perçue par la commune de Saint-Martin-de-Ré a diminué de 2,6 % entre 2013 et 2014 (0,869 M€).

 

Les évolutions d’autres ressources de fonctionnement

 

Les droits de stationnement du c/7337 ont été multipliés par 6,5 de 2009 à 2014 pour atteindre 0,408 M€ en 2014 ; la commune a expliqué cette évolution par le fait que, jusqu’en 2011, un seul parking était payant et que seulement deux horodateurs existaient ; en juillet 2011, tous les parkings sont devenus payants et douze horodateurs ont été installés.

 

Les revenus locatifs et redevances ont augmenté de 21 % de 2009 à 2014, pour s’établir à cette date à 0,323 M€. Les produits des ventes et prestations diverses sont restées quasiment stables (0,210 M€ en 2014 soit 2 % de plus qu’en 2009).

 

 

 

L’évolution des charges à caractère général

 

 

1 Point 1°bis du V de l’article 1609 nonies C

 

La forte augmentation des charges à caractère général (1,129 M€ en 2014 soit 46 % de plus qu’en 2009) s’explique notamment par celles afférentes aux dépenses d’entretien et de réparations (0,416 M€ en 2014 soit 94 % de plus qu’en 2009), aux achats (0,443 M€ en 2014 soit 27 % de plus qu’en 2009 – hausse imputable notamment aux dépenses d’énergie, combustible et carburants, qui en représentent près de la moitié), aux contrats de prestations de services avec des entreprises (0,027 M€ en 2014 contre O € en 2009) et aux honoraires, études et recherches (0,045 M€ en 2014 soit 112 % de plus qu’en 2009) .

 

La commune a expliqué la croissance des dépenses d’entretien et de réparations observée en 2014 par des dépenses de réfection des toitures de l’école et des toilettes publiques. Les contrats de prestations de service concernent des dépenses relatives à la gestion des eaux de baignade (à partir de 2013) . Les dépenses d’honoraires concernaient des contentieux.

 

Les évolutions des charges de personnel

 

Les charges nettes de personnel s’élevaient en 2014 à 1,785 M€, soit 13,6 % ou 0,205 M€ de plus qu’en 2009. Cette hausse est imputable à celle des rémunérations brutes (hors cotisations patronales) du personnel titulaire qui s’élevaient en 2014 à 1,101 M€, soit 25 % de plus qu’en 2009. Les comptes administratifs ne distinguaient pas, à tort , les rémunérations afférentes aux traitements indiciaires, à la NBI et aux indemnités. Il n’est donc pas possible d’affiner l’analyse sur ce point. Il peut cependant être observé que cette forte croissance des rémunérations brutes des agents titulaires ne s’explique pas par celle, très modérée, de la valeur annuelle du point d’indice de la fonction publique (+ 1 %).

 

Selon la commune, cette augmentation s’explique par la revalorisation statutaire de la catégorie C, par l’avancement de grade de quelques agents, par l’augmentation des taux de cotisations aux caisses de retraites et par la création de trois postes (police, stade et musée). La CRC s’interroge cependant sur le fait que ces éléments suffisent à expliquer l’augmentation de 0,223 M€ des rémunérations des agents titulaires constatée de 2009 à 2014 .

 

Les rémunérations brutes du personnel non-titulaire s’élevaient en 2014 à 0,06 M€, soit 39,4 % de moins qu’en 2009. Quant aux charges sociales patronales, elles s’élevaient en 2014 à 0,551 €, soit 26 % de plus qu’en 2009.

 

Les dépenses d’équipement

 

Les dépenses totales d’équipement de la période 2009 à 2014 se sont élevées à 10,867 M€. Deux catégories d’opérations d’équipements ont représenté près des deux tiers des investissements sur la période contrôlée :

 

  • l’opération n° 362 « Halle des sports Garde » pour un montant de 3,183 M€ soit 29,3 % du montant total des dépenses réelles d’équipements ; selon la commune, cette opération avait été jugée nécessaire car la salle existante était vétuste et posait des problèmes de sécurité ;

 

  • les opérations n° 349, 360 et 368 relatives à des travaux de voirie et de réseaux pour un montant total de 3,829 M€ soit 35,2 % du montant total des dépenses réelles d’équipements.

 

 

 

 

 

 

 

L’approche comparative par les ratios